OCCUPATION DU DOMAINE PUBLIC

I. – Nécessité d’un titre délivré préalablement à toute occupation ou utilisation du domaine public

 

2. – Principes – Les immeubles relevant du domaine public sont, par définition (CGPPP, art. L. 2111-1), affectés à l’usage du public ou d’un service public (même si le bien affecté à un service public est géré par une personne publique autre que son propriétaire, CE, 19 déc. 2007, n° 288017, Cne Mercy-le-Bas : Rec. CE 2007, p. 841 ; BJCL 2008, n° 2, p. 120, concl. Y. Aguila ; Dr. adm. 2008, comm. 37, note N. Foulquier).

 

Certaines dépendances peuvent, sous conditions, être soustraites à cette affectation commune aux fins d’utilisation privative. « L’État a, sur le domaine public, un droit général, en vertu duquel il peut, à la condition de respecter la destination de ce domaine, concéder, soit à titre gratuit, soit à titre onéreux, certaines jouissances privatives sur les choses qui en dépendent » (Cass. 11 août 1891, Georgi c/ Administration des Domaines : DP 1892, 1, p. 545).

 

Une telle utilisation n’est possible que sous réserve de la compatibilité de l’utilisation ou de l’occupation avec l’affectation de la dépendance (CGPPP, art. L. 2122-1 et s.). « Les autorisations d’occupation privatives (…) ne doivent pas empêcher l’utilisation des voies publiques par les usagers auxquelles elles sont affectées » (CE, 17 déc. 1975, n° 97836, Foucaud). Les autorisations demandées et délivrées permettent un tel contrôle et c’est pourquoi elles présentent un caractère précaire et révocable (CGPPP, art. L. 2122-2, R. 2122-1). Elles ne sont pas pérennes, même si le titre ne prévoit pas de durée (CE, 5 févr. 2009, n° 305021 et n° 309116, Assoc. « Société centrale d’agriculture, d’horticulture et l’acclimatation de Nice et des Alpes-Maritimes » : Grandes décisions du droit administratif des biens, Dalloz, 2013, comm. 53 ; BJCP 2009, n° 64, p. 224, concl. N. Escaut ; RJEP 2009, comm. 42, note Ch. Maugüé ; Dr. adm. 2009, comm. 53, note F. Melleray ; RD imm. 2009, p. 250, note O. Févrot).

 

A. – Affirmation par le Code général de la propriété des personnes publiques

 

3. – Nécessité d’un titre – Toute occupation privative du domaine public est en principe subordonnée à la délivrance d’une autorisation et au paiement d’une redevance (CE, 10 juin 2010, Sté Escota : Rec. CE 2010, tables, p. 762 ; AJDA 2010, p. 1172, note E. Royer ; JCP A 2010, act. 492, annulant CAA Marseille, 27 févr. 2007, n° 04MA00652 et n° 04MA00690 : Contrats-Marchés publ. 2007, comm. 153, note G. Eckert. – CE, 1er févr. 2012, SA RTE EDF Transports : AJDA 2012, p. 243, obs. R. Grand. – CE, 7 mai 2012, n° 343697, Synd. intercnal du canal des alpines septentrionales : JCP A 2012, act. 328 ; Dr. voirie et domaine public 2012, n° 166, p. 164). Ce principe, anciennement codifié à l’article L. 28 du Code du domaine de l’État, et concernant uniquement l’État, est depuis le 1er juillet 2006 affirmé pour l’ensemble des collectivités publiques à l’article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, selon lequel “Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous”. À l’expiration, normale ou avancée, de son titre, l’occupant est tenu de libérer l’emplacement occupé. Si l’Administration se heurte à un refus de sa part, elle ne peut l’expulser que si elle dispose d’un titre juridictionnel. « L’autorité administrative ne peut, sauf urgence ou en application de textes législatifs particuliers l’y habilitant, agir d’office pour prendre ou reprendre possession d’une parcelle du domaine public, sans avoir, au préalable obtenu du juge compétent, une décision enjoignant à l’occupant de vider les lieux » (T. confl., 24 févr. 1992, n° 02685, Couach : Rec. CE 1992, p. 479 ; AJDA 1992, p. 327, chron. C. Maugüé et R. Swchartz). Elle peut ainsi saisir le juge du référé, le juge du fond d’une demande à fins d’expulsion et/ou le juge de la contravention de voirie routière ou de grande voirie selon la nature de dépendance concernée (V. JCl. Propriétés publiques, Fasc. 64, Fasc. 66 et Fasc. 68).

 

4. – Exception au principe – La rédaction claire et affirmative de la disposition précitée ne prévoit aucune dispense ou exception dans l’énoncé de ce principe général, ce qui pourrait laisser un doute quant à la survivance des règles applicables à certains opérateurs qui disposent d’un droit permanent à l’occupation du domaine (V. infra n° 15 s. ).

 

5. – Cas particulier – Le code prévoit une hypothèse dans laquelle une autorisation délivrée à un autre titre vaut autorisation d’occupation domaniale : il s’agit de l’autorisation d’exploitation de cultures maritimes sur le domaine public maritime ou fluvial, naturel ou artificiel géré directement par l’État (CGPPP, art. L. 2124-29).

 

6. – Indépendance des législations – Une autorisation d’occuper le domaine public ne vaut pas autorisation de construire ou d’édifier un ouvrage. Tel est le principe d’indépendance des législations. Ces décisions, qui doivent être prises en vertu de législations distinctes et selon des procédures entièrement indépendantes, ont chacune une portée et un contenu propre et sont sans connexité l’une avec l’autre (CE, 1er juill. 1959, Piard : Rec. CE 1959, p. 413. – V. également M.-F. Delhoste, Les polices administratives spéciales et le principe d’indépendance des législations, t. 214 : LGDJ, Bibl. dr. public, 2001, 304 p. – S. Deliancourt, Occupation du domaine public, liberté du commerce et de l’industrie et principe d’indépendance des législations, concl. sur CAA Marseille, 14 mars 2011, Duckstein : Dr. voirie et domaine public sept. 2011, n° 155, p. 131). Lorsque le projet de construction porte sur une dépendance du domaine public, le dossier joint à la demande de permis de construire comporte une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public (C. urb., art. R. 431-13). En l’absence d’un tel accord, le permis encourt totalement l’annulation (par exemple, CAA Lyon, 27 mars 2012, n° 11LY01465, Sté Arsi) ou partiellement pour la seule partie formant saillie (CAA Lyon, 19 févr. 2013, n° 12LY01811, SCI Le Tetra et a.). Une autorisation d’occuper le domaine public ne vaut pas davantage autorisation ou déclaration en matière d’installation classée pour la protection de l’environnement.

 

7. – Forme du titre exigé – Le Code général de la propriété des personnes publiques exige, de manière générale, un « titre » pour toute occupation privative. L’article R. 2122-1 du code précise que “L’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être consentie, à titre précaire et révocable, par la voie d’une décision unilatérale ou d’une convention”. Les permissions de voirie et les permis de stationnement prennent la forme d’un arrêté, mais une autorisation d’occupation peut également revêtir un caractère contractuel (V. JCl. Propriétés publiques, Fasc. 79).

 

8. – Rapprochement avec les conventions d’occupation – On constate toutefois un rapprochement entre les autorisations et les conventions d’occupation du domaine public (C. Mamontoff, Le rapprochement des régimes de l’autorisation et du contrat d’occupation du domaine public, in Mélanges en l’honneur du professeur Michel Guibal, vol. I : Université Montpellier 1, 2006, p. 517. – S. Manson, L’occupation contractuelle du domaine public : essai de clarification et de remise en ordre : RDP 2009, p. 19). Des conventions sont ainsi qualifiées par les parties alors qu’il n’y a rien de contractuel et qu’une autorisation aurait été suffisante. Mais cette distinction emporte d’importants effets, s’agissant notamment du régime juridique applicable, par exemple en cas de fin anticipée du titre et des pouvoirs dont dispose le juge (juge de l’excès de pouvoir dans un cas et juge du contrat dans l’autre, avec des règles d’ouverture et de procédure différentes).

 

9. – Caractère exprès de l’autorisation – Il ne peut légalement y avoir d’autorisation tacite d’occuper le domaine public (par exemple, CAA Douai, 14 déc. 2006, n° 04DA00627, Sté SMEG). Ainsi que l’a jugé le Conseil d’État dans un arrêt du 21 mars 2003, Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l’électricité et les réseaux, « un régime de décision implicite d’acceptation ne peut être institué lorsque la protection des libertés ou la sauvegarde des autres principes de valeur constitutionnelle s’y opposent ; qu’en vertu de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, auquel se réfère le Préambule de la Constitution, la protection du domaine public est un impératif d’ordre constitutionnel » (CE, 21 mars 2003, Synd. intercnal périphérie Paris pour électricité et réseaux : Rec. CE 2003, p. 144 ; Grandes décisions du droit administratif des biens, Dalloz, 2013, comm. 48 ; AJDA 2003, p. 1935, note P. Subra de Bieusse ; BJCL 2003, p. 614, concl. S. Austry ; Contrats-Marchés publ. 2003, comm. 7, note G. Eckert ; RFDA 2003, p. 903, note J. Soulié ; Collectivités-Intercommunalité 2003, comm. 145, note L. Erstein).

 

10. – Tolérance non constitutive d’un titre – Saisie d’une demande d’autorisation, l’Administration doit se prononcer. L’expiration du délai de droit commun de deux mois équivaut à un refus (L. n° 2000-321, 12 avr. 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, art. 21 : JO 13 avr. 2000). Aussi, le seul fait pour l’Administration de laisser occuper une dépendance n’équivaut pas à un titre (CE, 24 mai 1995, Choukroun, SARL Galerie des tissus et SARL Galerie Les bons tissus : Rec. CE 1995, tables, p. 781-952. – CE, 10 oct. 2012, n° 338755, VNF), quand bien même cette situation serait connue de sa part et que l’occupant s’acquitterait du paiement de redevances à cette fin. L’occupant est néanmoins en situation irrégulière et s’expose à des poursuites, comme une contravention de grande voirie ou une contravention de voirie routière selon la nature de la dépendance domaniale concernée (V. JCl. Propriétés publiques, Fasc. 64 et Fasc. 66).

 

11. – Possibilité d’autorisation orale – Mais aucun texte n’exige que l’autorisation d’occupation du domaine public revête un caractère écrit (CE, 9 févr. 1966, Cne Saint-Pierre : Rec. CE 1966, p. 94. – CAA Lyon, 8 juill. 2010, n° 09LY02019, Dhoomun et SARL SMD Dhoomun Immobilier). En effet, ni les dispositions de l’article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n’impose qu’une autorisation d’occuper le domaine public soit accordée sous forme écrite (CAA Marseille, 18 déc. 2012, n° 11MA00981, S. : BJCL 2013, n° 1, p. 47, concl. S. Deliancourt, obs. B. Poujade). Mais, dans une telle situation, il est toujours difficile pour l’occupant de rapporter la preuve d’une telle autorisation, à l’occasion par exemple d’une contravention de voirie routière ou de grande voirie dressée à son encontre ou d’une procédure d’expulsion (par exemple, TA Grenoble, 20 oct. 2009, Féd. nat. usagers des transports : Dr. adm. 2010, comm. 38, note D. Vallez-Thierry. – TA Rennes, 18 oct. 2011, n° 0902614, Aliane) ainsi que son contenu (surface autorisée à occuper, redevances, etc.).

 

12. – Nécessité d’un titre écrit – Il existe toutefois des exceptions prévues par le code où un écrit est nécessaire (par exemple, CGPPP, art. R. 2124-45, concernant les autorisations d’occupation temporaire relatives aux zones de mouillages et d’équipements légers sur le domaine public maritime).

 

B. – Codification de la jurisprudence administrative

 

13. – Codification – En affirmant le principe d’une autorisation délivrée préalablement à toute occupation privative, l’article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques n’a fait que reprendre les principes dégagés depuis plus d’un siècle par la jurisprudence administrative et judiciaire (par exemple, CE, 8 avr. 1852, Cne Pornic : DP 1852, 3, p. 3). Ainsi que l’avait clairement affirmé le Conseil d’État, « Toute occupation privative d’une dépendance du domaine public doit être régulièrement autorisée qu’elle comporte ou non une emprise sur ce domaine ou une modification de son assiette » (CE, 9 févr. 1966, Cne Saint-Pierre : Rec. CE 1966, p. 94).

 

C. – Absence de droit à la délivrance d’un titre

 

14. – Principe – Aucun texte de loi ou règlement ne reconnaît aux particuliers un droit à l’obtention d’une autorisation d’occuper le domaine public (par exemple, CE, 5 nov. 1937, Sté Industrielle des schistes et dérivés : Rec. CE 1937, p. 897). Aussi, le fait que le pétitionnaire, installé sur le domaine public, s’efforce de satisfaire aux conditions requises par l’Administration pour pouvoir bénéficier d’une autorisation, paie un loyer aux services fiscaux ou que son activité présente un intérêt collectif n’est pas de nature à lui conférer un titre ou un droit quelconque à l’occupation du domaine public (par exemple, CAA Marseille, 20 févr. 2001, n° 98MA01954, Sté Tiboulen de Planier. – V. aussi CE, 24 mai 1995, Choukroun : JurisData n° 1995-046040 ; Rec. CE 1995, tables, p. 781. – CAA Marseille, 3 avr. 2001, n° 99MA00961, Saurin), ni même le fait qu’il aurait fait édifier un immeuble dessus (CAA Marseille, 20 déc. 2011, Assoc. Les Ailes Varoises : Dr. voirie et domaine public, n° 160, mars-avr. 2012, p. 52, concl. S. Deliancourt).

 

D. – Existence d’un droit permanent à occupation pour certains opérateurs de réseaux

 

15. – Droit à occupation du domaine public – Malgré la rédaction générale du Code général de la propriété des personnes publiques, des textes particuliers attribuent un véritable droit à l’occupation du domaine public, dans des cas et pour des situations bien précis.

 

16. – Droit permanent d’ErDF et de GrDF à occuper le domaine public – L’article 10 alinéa 1er de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d’énergie disposait que : “La concession confère à l’entrepreneur le droit d’exécuter sur les voies publiques et leurs dépendances tous travaux nécessaires à l’établissement et à l’entretien des ouvrages en se conformant aux conditions du cahier des charges, des règlements de voirie et des règlements d’administration publique prévus à l’article 18 ci-après”. Ces dispositions sont aujourd’hui reprises à l’article L. 433-3 du Code de l’énergie. Cette occupation est également prévue par les dispositions de l’article L. 113-3 du Code de la voirie routière, selon lequel “(…) Les exploitants de réseaux (…) de transport ou de distribution d’électricité ou de gaz (…) peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n’est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre (…)”. Ces dispositions législatives instituent un droit à occupation des dépendances du domaine public, au point qu’aucun titre n’est nécessaire pour ces opérateurs. Faisant suite à un arrêt Tricoche rendu le 17 mai 1918 (CE, 17 mai 1918 : Rec. CE 1918, p. 486, jugeant qu’un maire ne pouvait faire obstacle à l’exercice du droit du concessionnaire en s’opposant à l’installation des réseaux), le Conseil d’État a jugé dans un arrêt du 12 avril 1995, Département des Landes, où était contesté un règlement de voirie, que « si, en ce qui concerne Électricité de France et Gaz de France, l’exécution des travaux qu’envisagent ces établissements sur le fondement des textes précités peut être légalement soumise à autorisation de la part de l’autorité gestionnaire du domaine public, dans un but de police et de coordination des tranches de travaux prévues par les titulaires du droit d’occupation du domaine public routier, le droit permanent de ces établissements d’occuper ledit domaine ne saurait être légalement subordonné à la délivrance d’une permission de voirie » (CE, 12 avr. 1995 : Rec. CE 1995, tables, p. 782-810-1004-1102 ; CJEG 1995, p. 364, note R. Savignat). Le Conseil d’État l’a réaffirmé dans un arrêt SA RTE EDF Transports lu le 1er février 2012 en jugeant que la loi du 15 juin 1906 avait eu pour objet de conférer à titre permanent aux entreprises concessionnaires du réseau de distribution et de transport d’électricité le droit d’occuper sans autorisation les voies publiques afin d’y réaliser leur mission de service public, sans que ces dispositions n’instaurent une dérogation au principe du paiement d’une redevance pour l’occupation du domaine public (CE, 1er févr. 2012, n° 338665, SA RTE EDF Transports :JurisData n° 2012-001675 ; AJDA 2012, p. 243, obs. R. Grand ; RJEP 2012, comm. 61, concl. N. Escaut ; AJDA 2012, p. 1680, note T. Perroud ; RD imm. 2012, p. 408, note N. Foulquier). Ces sociétés disposent ainsi d’un droit acquis à l’occupation qui les dispense de solliciter un titre. Bien que, depuis le 1er juillet 2006, l’article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques exige que toute occupation privative fasse l’objet d’une autorisation, ce principe ne semble pas être remis en cause dès lors que ces dispositions législatives spéciales y dérogent.

 

17. – Travaux soumis à permission de voirie – Mais il ne s’agit que du droit à occupation des dépendances du domaine public. La réalisation de travaux, par définition, nécessaires pour ouvrir les tranchées et installer et/ou réparer les réseaux, est en revanche subordonnée à permission de voirie (CE, 13 mars 1985, min. Transports : Rec. CE 1985, p. 78 ; CJEG 1985, p. 225, concl. O. Dutheillet de Lamothe. – CE, 29 mai 1987, Cne Levallois-Perret : Dr. adm. 1987, comm. 457. – CE, 12 avr. 1995, Dpt Landes : CJEG 1995, p. 364, note R. Savignat). En toute logique, « le droit d’occupation du domaine public routier reconnu à EDF et GDF ne peut s’exercer que dans les conditions prévues par les règlements de voirie ; que les autorités compétentes pour édicter ces règlements peuvent subordonner l’exercice du droit dont il s’agit aux conditions qui se révèlent indispensables pour assurer la protection du domaine public routier dont elles ont la charge et en garantir un usage répondant à sa destination » (CE, 3 juin 1988, Électricité de France et Gaz de France : Rec. CE 1988, p. 225 ; RDP 1988, p. 1423. – V. également CE, 7 oct. 1988, Ville Chartres : JurisData n° 1988-047553 ; Rec. CE 1988, p. 336 ; CJEG 1989, p. 80, note R. Coin). Les autorités gestionnaires de la voirie peuvent donc subordonner l’exécution des travaux effectués par GRDF et ERDF sur le domaine public routier à autorisation préalable et au respect de certaines prescriptions, sur le fondement de leur pouvoir de police et de conservation dudit domaine, mais à la condition toutefois de ne pas porter une atteinte excessive au droit permanent d’occupation du domaine viaire dont disposent ces opérateurs en application des dispositions de l’article L. 113-3 du Code de la voirie routière. Ce droit d’occupation peut légalement être soumis à autorisation, dans un but de police et de coordination des tranches de travaux, mais il ne peut être conditionné à l’obtention d’une permission de voirie (CE, 12 avr. 1995, Dpt Landes, préc.), ce qui reviendrait sinon à supprimer l’exercice effectif de ce droit.

 

E. – Notions d’occupation et d’utilisation du domaine public

 

18. – Notions – Le Code général de la propriété des personnes publiques emploie les notions d’utilisation et d’occupation, sans réellement les distinguer. Il pourrait être envisagé qu’il existe une gradation entre les deux (P. Delvolvé, L’utilisation privative des biens publics – Essai de synthèse : RFDA 2009, p. 229, spécialement p. 230) ou que le critère est celui de l’existence ou non d’une emprise (P. Soler-Couteaux, obs. ss TA Nîmes, 3 mars 2011 : Contrats-Marchés publ. 2012, chron. 2, « Il nous semble toutefois que la formule “occupation ou utilisation” vise à distinguer selon que l’usage du domaine réalise ou non une emprise sur le domaine, distinction à laquelle correspondent le permis de stationnement et la permission de voirie »). Il existe néanmoins une distinction certaine dès lors qu’une photographie du domaine public mobilier emporte utilisation de celui-ci et en aucun cas son occupation (CE, 29 oct. 2012, n° 341173, Cne Tours : JCP A 2012, 2391, note C. Vocanson ; JCP A 2012, 2390, note S. Carpi-Petit ; JCP G 2013, 115, note J.-F. Poli ; Dr. adm. 2012, comm. 96, note S. Ziani ; AJDA 2012, p. 111, note N. Foulquier).

 

19. – Occupation prolongée du domaine public soumise à autorisation – La notion même d’occupation a été à l’origine de divers contentieux. À partir de quel moment une utilisation privative du domaine public se prolonge-t-elle au point de nécessiter la délivrance d’un permis de stationnement ? Une occupation ou utilisation momentanée ne nécessite pas une demande de titre. Ce n’est que si cette utilisation a vocation à durer, à se prolonger, qu’une telle autorisation devrait être sollicitée.

 

20. – Position de la doctrine – M. Hauriou distinguait le « droit de stationnement momentané », qui est exempt de toute autorisation préalable, du « stationnement temporaire » qui, lui, nécessite une autorisation (Précis de droit administratif et de droit public : Sirey, 1933, 12e éd., p. 857). L. Rolland considérait que « ce qu’il y a de spécial [dans le permis de stationnement], c’est seulement que l’utilisation de la dépendance domaniale se prolonge, prend un caractère de permanence plus ou moins accentué » ; et d’en déduire qu’une autorisation est nécessairement suivie d’une taxe (Précis de droit administratif : Dalloz, 1943, 8e éd., p. 463). Ce n’est donc que le caractère prolongé de l’arrêt qui en change la nature et le transforme en stationnement. Ainsi que le faisait justement remarquer R. Alibert, « l’occupation anormale ou prolongée (…) équivaut à une véritable location du domaine » (R. Alibert, note ss CE, 10 janv. 1930, Despujol : S. 1930, 3, p. 43). Du momentané au prolongé, il peut paraître difficile de conceptualiser le passage de l’un à l’autre, d’autant plus qu’une telle distinction est concomitante à la nature du stationnement, selon son objet, et à l’affectation de la dépendance concernée. C’est à partir du moment où l’arrêt se prolonge qu’il nécessite une autorisation. Pour M. Waline, « Au sens juridique, un arrêt de quelques instants n’est pas un stationnement. Le stationnement au sens juridique, implique une occupation, sinon permanente, au moins prolongée ou habituelle de la voie publique » (note ss Cass. crim., 23 juill. 1927, Despujol c/ min. publ. : DP 1928, 1, p. 54).

 

21. – Position de la jurisprudence administrative – Dans l’arrêt Despujol, la section du Conseil d’État a jugé légale la taxe de stationnement pour les véhicules séjournant plus de 15 minutes sur les lieux de stationnement, une telle utilisation ayant été considérée comme excédant l’utilisation normale de ces dépendances (CE, sect., 10 janv. 1930 : Rec. CE 1930, p. 30 ; S. 1930, 3, p. 41, note Alibert ; DP 1930, 3, p. 16, note P. L. J.). La Haute juridiction administrative avait auparavant jugé dans un arrêt du 5 juin 1908, Riverain et Henry qu’un maire pouvait légalement subordonner, sans porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie, « à une autorisation municipale l’occupation prolongée par des commerçants ambulants pour exercer leurs activités sur des portions de voies normalement affectées à la circulation générale ». Cette affirmation fut réitérée dans un arrêt Mansuy lu le 17 janvier 1986 : « en subordonnant à une autorisation municipale l’occupation prolongée par les commerçants ambulants, pour exercer leur activité, des emplacements fixes des voies publiques, normalement affectées à la circulation générale, le maire a pris une mesure qui ne porte pas par elle-même une atteinte illégale à la liberté du commerce » (CE, 17 janv. 1986, Mansuy : AJDA 1986, p. 185). Le caractère momentané d’un arrêt ne nécessite pas un titre : « le versement d’un droit de stationnement ne peut être exigé des professionnels ambulants circulant sur les voies publiques en quête d’acheteurs lorsqu’ils se bornent à s’arrêter momentanément pour conclure une vente » (CE, 15 mars 1996, Synd. artisans, fabricants de pizza non sédentaires Provence-Côte d’Azur : Rec. CE 1996, p. 78).

 

Le tribunal administratif de Grenoble avait été saisi d’un recours tendant à l’annulation d’une délibération du conseil municipal de la commune d’Annecy assujettissant chaque distributeur automatique de billets placé en bordure de domaine public communal et accessible directement depuis celui-ci à une redevance annuelle. Les juges grenoblois ont estimé que « les distributeurs ne sont pas placés sur le domaine public et que la redevance instituée par la ville d’Annecy n’a pas pour objet de taxer d’éventuelles saillies sur le domaine public que pourraient comporter ses appareils ; que si ceux-ci ne peuvent remplir leur fonction que grâce à l’arrêt momentané des usagers sur le domaine public communal, ces seuls et brefs stationnements des usagers des distributeurs ne peuvent fonder l’institution d’un droit de voirie à raison de chacun de ces distributeurs » (TA Grenoble, 15 déc. 2009, Sté générale et a. : AJDA 2010, p. 682, note D. Vallez ; JCP A 2010, 2057, note Ph. Yolka).

 

22. – Illégalité de la « taxe Kebab » – Une commune avait adopté une délibération assujettissant au paiement d’une redevance d’utilisation du domaine public les commerçants pratiquant des ventes ou activités diverses au travers de vitrines ou de comptoirs ouvrant sur le domaine public. Ceux-ci étaient redevables d’une redevance au motif que leurs clients, en situation d’attente d’être servis, empiétaient sur le trottoir. Le tribunal administratif de Nîmes avait admis la légalité de cette délibération, en estimant que « les personnes qui ne peuvent exercer leur activité lucrative et réaliser les opérations matérielles de vente ou de transactions que parce que leur clientèle stationne temporairement sur la voie publique devant leur établissement doivent être regardées comme utilisant pour elles-mêmes le domaine public » (TA Nîmes, 3 mars 2011 : AJDA 2011, p. 1022, concl. F. Héry. – O. Tambou, La taxe trottoir : outil pour valoriser l’utilisation privative du domaine public des communes : AJCT 2012, p. 86. – Ph. Zavoli, Légalité de la taxe Kebab : redevance pour voirie pour occupation non privative du domaine public : Dr. la voirie et domaine public, n° 158, 2012, p. 13. – P. Soler-Couteaux : Contrats-Marchés publ. 2012, chron. 2 ; JCP A 2011, 231, obs. Sorbara ; JCP A 2012, 2013, chron. Chamard-Heim). En appel, la cour administrative de Marseille n’a pas retenu cette conception. Elle a jugé « que la redevance d’occupation ou d’utilisation du domaine public correspond à la rémunération du droit d’occupation ou d’utilisation privative de la dépendance concernée dudit domaine, droit qui est accordé, par la personne publique propriétaire ou gestionnaire, par la délivrance d’une autorisation expresse à cet effet ; qu’en outre, une personne publique est fondée, le cas échéant, à réclamer à l’occupant ou à l’utilisateur irrégulier de son domaine public, c’est-à-dire dépourvu de titre bien que soumis à autorisation, le versement d’une indemnité compensant les revenus qu’elle aurait pu percevoir d’un occupant régulier au titre de la période d’occupation ou d’utilisation privative irrégulière ; qu’en revanche, l’utilisation d’une dépendance du domaine public d’une personne publique dans les limites ne dépassant pas le droit d’usage qui appartient à tous ne nécessite la délivrance d’aucune autorisation et ne donne pas lieu à assujettissement au paiement d’une redevance au titre de cette utilisation ». Appliquant ces principes, elle a estimé que « l’utilisation, le temps d’une transaction, de la dépendance du domaine public de la commune d’Avignon constituée par les trottoirs bordant les voies publiques de ladite commune et normalement affectée à la circulation générale des piétons, par les clients des établissements bancaires disposant de distributeurs automatiques bancaires installés en façade de bâtiment et accessibles directement depuis ledit domaine public, ainsi que de tous les commerces pratiquant des ventes ou activités diverses au travers de vitrines ou de comptoirs ouvrant sur le même domaine, présente un caractère momentané ; qu’une telle utilisation du domaine public, non privative, ne dépasse pas le droit d’usage qui appartient à tous et ne requiert pas ainsi la délivrance par la commune d’une autorisation » (CAA Marseille, 26 juin 2012, n° 11MA01675 et n° 11MA01676, Chiappinelli, Sté ABC La Brioche Chaude et Sté Aux délices d’Anaïs et Lagrange : RFDA 2012, n° 5, p. 902, concl. S. Deliancourt ; JCP A 2012, 465, obs. Pauliat ; Dr. adm. 2012, comm. 82, obs. Melleray ; BJCL 2012, p. 595, obs. M. D. ; AJDA 2012, p. 2109, note S. Deliancourt ; AJCT 2012, p. 503, note O. Tambou).

 

23. – Saillie – Une saillie n’emporte pas à proprement occupation du domaine public. Cette forme d’utilisation du domaine public en hauteur est soumise à titre et redevance. Tel est le cas des balcons, enseignes, etc. qui surplombent les voies publiques, y compris les plaques professionnelles dépassant de quelques millimètres en surplomb du domaine public routier. À titre d’exemple, la commune de Marseille a assujetti, sur le fondement des articles L. 2213-6 et L. 2331-4 du Code général des collectivités territoriales qui autorisent des droits de voirie afférents, non seulement aux ouvrages empiétant sur le domaine public sans lui être incorporés, mais également aux dispositifs qui, installés à titre provisoire ou non, ne font pas partie des immeubles sur lesquels ils sont établis, des redevances du fait des plaques professionnelles sur les façades des immeubles et en saillie sur la voie publique. La redevance exigée à ce titre a été jugée légale (TA Marseille, 17 sept. 2012, n° 1102236, P.).

 

24. – Prise de vues d’œuvres relevant des collections d’un musée – Le Conseil d’État a jugé dans un arrêt du 29 octobre 2012, Commune de Tours (CE, 29 oct. 2012, Cne Tours, cité supra n° 18 . – arrêt d’appel, CAA Nantes, 4 mai 2010, n° 09NT00705, EURL Photo Josse : AJDA 2010, p. 1475, note S. Degommier. – J.-M. Bruguière, Au secours, L’image des biens revient ! : Comm. com. électr. 2013, étude 2), que « la prise de vues d’œuvres relevant des collections d’un musée, à des fins de commercialisation des reproductions photographiques ainsi obtenues, doit être regardée comme une utilisation privative du domaine public mobilier impliquant la nécessité, pour celui qui entend y procéder, d’obtenir une autorisation ainsi que le prévoit l’article L. 2122-1 du même code ; qu’une telle autorisation peut être délivrée dès lors qu’en vertu de l’article L. 2121-1 de ce code, cette activité demeure compatible avec l’affectation des œuvres au service public culturel et avec leur conservation ; qu’il est toutefois loisible à la collectivité publique affectataire d’œuvres relevant de la catégorie des biens mentionnés au 8° de l’article L. 2112-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, dans le respect du principe d’égalité, de ne pas autoriser un usage privatif de ce domaine public mobilier sans que, ainsi qu’il a été dit au considérant 2, puisse utilement être opposé à ce refus aucun droit, fondé sur le principe de la liberté du commerce et de l’industrie, à exercer une activité économique sur ce domaine public ».

 

F. – Cas des commerces ambulants sur le domaine public

 

25. – Principe de l’absence d’autorisation – Les commerçants ambulants se bornent par définition à déambuler sur le domaine public. Un titre d’occupation du domaine public n’est donc pas nécessaire. Par conséquent, « Le versement d’un droit de stationnement ne peut être exigé des professionnels ambulants circulant sur les voies publiques en quête d’acheteurs lorsqu’ils se bornent à s’arrêter momentanément pour conclure une vente » (CE, 15 mars 1996, Synd. artisans, fabricants de pizza non sédentaires Provence-Côte d’Azur, cité supra n° 21 ).

 

26. – Possibilité de réglementer l’exercice de cette activité – L’autorité de police ne peut soumettre un commerçant ambulant à autorisation préalable, sous peine de porter atteinte illégalement à la liberté du commerce et de l’industrie (CE, sect., 8 déc. 1933, Grundmann et Kardesch : Rec. CE 1933, p. 1152. – CE, 22 juin 1951, Daudignac : Rec. CE 1951, p. 352 ; D. 1951, jurispr. p. 289, concl. F. Gazier. – CE, sect., 2 avr. 1954, Pétronelli : Rec. CE 1954, p. 208). Elle peut en revanche prendre les mesures de police qui s’imposent et interdire une telle activité (CE, sect., 8 déc. 1933, Grundmann et Kardesch, préc.), dès lors que cette mesure n’est ni générale, ni absolue, ou imposer son exercice à des emplacements précis et délimités pendant une durée déterminée (CE, 4 juill. 1962, Ville Rouen : Rec. CE 1962, p. 449. – CE, sect., 15 oct. 1965, préfet de police : Rec. CE 1965, p. 516 ; AJDA 1965, II, p. 662, concl. M. Kahan. – CE, 5 juill. 1974, Synd. patronal photo-filmage et Synd. FO photo-filmage : Rec. CE 1974, p. 399. – CE, 24 oct. 1984, Diabate : RDP 1985, p. 274. – CE, 23 nov. 1984, Auclair : RDP 1985, p. 274. – CE, 11 déc. 1985, Ville Annecy : Rec. CE 1985, p. 369. – CE, 21 févr. 1986, n° 58124, Cne Agde : JCP G 1986, II, 20680, note R. Rézenthel. – CAA Bordeaux, 12 mars 2001, n° 99BX00461, Roussel. – V. aussi CE, 11 févr. 1998, Ville Paris c/ Assoc. pour la défense des droits des artistes peintres sur la place du Tertre : JurisData n° 1998-050420 ; Rec. CE 1998, p. 46 ; AJDA 1998, p. 523, concl. G. Bachelier ; LPA 2 févr. 1999, note F. Colin). Elle peut ainsi légalement interdire la vente ambulante et le stationnement des véhicules aménagés pour cette vente sur les plages de la commune pendant la saison balnéaire, eu égard à l’affluence exceptionnelle des touristes, à l’encombrement qui en résulte sur les plages, et aux atteintes à l’hygiène publique qui en sont la conséquence, compte tenu notamment des conditions climatiques, de la nature des produits vendus et des procédés utilisés par les vendeurs (CE, 14 mars 1979, Auclair : Rec. CE 1979, p. 112 ; JCP G 1980, II, 19452, note J. Kerninon ; RDP 1979, p. 1163, note M. Waline. – CE, 4 déc. 1985, Ville Narbonne : Rec. CE 1985, p. 461). Cette mesure d’interdiction sera toutefois illégale s’il est possible de remédier à l’atteinte portée à l’ordre public par des mesures moins contraignantes (CE, 14 janv. 1976, Ollivon et Mauvais : AJDA 1976, p. 433. – s’agissant du Mont Saint-Michel, CE, 13 mars 1968, min. Int. c/ Épx Leroy : Rec. CE 1968, p. 178).

 

27. – Délivrance de permis de stationnement – La jurisprudence admet que le maire puisse, pour des raisons d’ordre public, interdire aux marchands de déambuler et subordonner l’exercice de leur activité à un emplacement déterminé à la délivrance de permis de stationnement (par exemple, CE, 24 juill. 1987, n° 62681, Saurat). Ils deviennent alors des commerçants non sédentaires (CE, 27 juill. 1984, n° 44202, Ville Toulouse. – J. -L. Albert, Commerce non sédentaire et pouvoirs de police municipale : LPA, n° 42, 6 avr. 1990, p. 12).

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