OCCUPATION DU DOMAINE PUBLIC

III. – Absence de droits réels constitués en principe sur le domaine public

 

 

41. – Possibilité de droits réels sur le domaine public national et sur le domaine public local – Afin de donner davantage de garanties et de stabilité aux occupants du domaine public, qui sont par principe dans une situation de précarité (CGPPP, art. L. 2122-3, R. 2122-1) – situation conforme à la nature et à l’usage de la dépendance publique occupée, mais pas aux contraintes commerciales et financières des occupants –, le législateur est intervenu pour permettre à ces derniers de disposer, sous conditions, de droits réels. « La propriété des installations superficielles sises sur le domaine public concédé n’est incompatible ni avec l’inaliénabilité de ce domaine (…) ; que l’occupation privative du domaine public qui en résulte peut seulement donner lieu à paiement d’une redevance à déterminer entre les parties contractantes » (CE, 3 juill. 1959, min. TP et SNCF c/ Sté des produits alimentaires et diététiques et Assoc. nat. des propriétaires et usagers d’embranchements particuliers : Rec. CE 1959, p. 423 ; RDP 1960, p. 665, note M. Waline).

 

Tel fut l’objet de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation (JO 6 janv. 1988) et de la loi n° 94-631 du 25 juillet 1994 complétant le Code du domaine de l’État et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public (JO 26 juill. 1994). Les dispositions applicables figurent désormais, s’agissant de l’État et des établissements nationaux, aux articles L. 2122-5 et suivants du Code général de la propriété des personnes publiques. Quant aux collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, l’article L. 2122-20 du Code général de la propriété des personnes publiques renvoie aux articles L. 1311-2 à L. 1311-4-1 du Code général des collectivités territoriales concernant la conclusion d’un bail emphytéotique administratif et aux articles L. 1311-5 à L. 1311-8 dudit code en ce qui concerne les autorisations d’occupation constitutives de droit réel. En dehors de ces hypothèses, l’occupant ne peut utilement se prévaloir de la constitution de droits réels sur une dépendance du domaine public (CAA Marseille, 8 nov. 2011, Synd. des copropriétaires de l’ensemble immobilier Le port Lavandou et a. : BJCL 2011, n° 11, p. 754, concl. S. Deliancourt).

 

42. – Notions de droits réels – Cette situation ouvre des perspectives différentes pour l’occupant, qui est toujours en situation précaire du fait de la nature même de l’autorisation dont il est titulaire, mais qui peut recourir à des mécanismes financiers particuliers (tels que l’hypothèque ou le crédit-bail) ou juridiques, comme le recours à la cession sous conditions (la cession ne vaut que pour la durée du titre restant à courir, l’agrément de l’Administration est nécessaire et l’utilisation envisagée doit être compatible avec l’affectation du domaine occupé) ou la possibilité d’être indemnisé en cas de retrait de l’autorisation avant le terme prévu, pour un motif autre que l’inexécution de ses clauses et conditions (CGPPP, art. L. 2122-9).

 

43. – Constitution de droits réels – Les droits réels peuvent être constitués par un titre unilatéral comme par un contrat. L’article L. 2122-6 du Code général de la propriété des personnes publiques précise que “Le titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public de l’État a, sauf prescription contraire de son titre, un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qu’il réalise pour l’exercice d’une activité autorisée par ce titre”. À la lecture de cette disposition, le principe est que le titre entraîne la constitution de droits réels, à moins qu’il n’en dispose autrement. Mais cette rédaction est pour partie contredite puisque, s’agissant des ouvrages, constructions ou installations nécessaires à la continuité du service public, l’article L. 2122-10 du code précise que ces dispositions ne sont applicables que sur décision de l’État.

 

44. – Absence de tels droits pour les autorisations de voirie classiques – En principe, les permis de stationnement et les permissions de voirie n’accordent pas de droits réels (CE, 4 mars 1991, n° 79528, Palanque : Rec. CE 1991, tables, p. 976 ; D. 1992, somm. p. 379, obs. P. Bon). En premier lieu, un permis de stationnement ne peut attribuer de tels droits puisque, en l’absence d’atteinte à l’assiette de la dépendance, les installations sont seulement posées dessus. Ces dernières présentent donc un caractère mobilier incompatible avec la constitution de droits réels. En second lieu, si les dispositions précitées induisent l’existence de tels droits, en réalité, le demandeur doit déposer une demande en ce sens faisant l’objet d’une procédure particulière. Ce n’est en réalité qu’ensuite, si le titre est délivré, qu’il emportera un tel effet à moins qu’il n’en dispose autrement. Aussi, ce n’est que si le demandeur dépose une demande en ce sens qu’il pourra se voir octroyer de tels droits. À défaut, il ne pourra pas s’en prévaloir.

 

45. – Compétence et instruction de la demande – Une autorisation d’occupation du domaine public ne peut permettre la constitution de droits réels que si la demande le précise dès lors qu’est prévue une procédure particulière. Les dispositions du Code général de la propriété des personnes publiques traitent cette hypothèse par des dispositions particulières concernant la compétence de l’auteur (CGPPP, art. R. 2122-14), la composition du dossier de demande (CGPPP, art. R. 2122-12) et la procédure d’instruction (CGPPP, art. R. 2122-10 et s.). Le titre fixe la durée de l’autorisation, en fonction de la nature de l’activité et de celle des ouvrages autorisés, et compte tenu de l’importance de ces derniers.

 

46. – Droit réel sur les ouvrages construits – Le titulaire d’une autorisation d’occupation du domaine public est propriétaire des constructions, installations et ouvrages qu’il édifie pour les besoins de son activité, à partir du moment où ils sont autorisés par le titre. Le Conseil d’État l’avait déjà admis à propos des branchements d’eau établis sous les voies publiques (CE, 8 janv. 1930, Cie générale des eaux : Rec. CE 1930, p. 16) ou pour les embranchements ferroviaires installés sur le domaine public (CE, 1er juill. 1960, Éts Soulat : AJDA 1961, II, p. 262). Il l’a réaffirmé par la suite (CE, 4 mars 1991, Palanque : D. 1992, somm. p. 379, obs. P. Bon. – CE, 23 juin 1993, n° 111569, Sté industrielle de Constructions et de Réparations [SICER]. – CE, 27 févr. 1995, secr. d’État mer c/ Torre : Rec. CE 1995, p. 109 ; RFDA 1996, p. 1127, concl. G. Bachelier. – CE, 21 avr. 1997, min. Budget c/ Sté Sagifa : RFDA 1997, p. 935, note E. Fâtome et P. Terneyre. – V. aussi CAA Nantes, 18 déc. 2001, n° 99NT02646, Grondée-Pritchett). Un avis de la section des travaux publics du Conseil d’État du 13 juin 1989 a pu faire naître un doute sur l’existence de ce droit de propriété de l’occupant sur les ouvrages qu’il construit. Il énonce, en effet, que « la jurisprudence [...] tient pour incorporés de plein droit au domaine public de l’autorité concédante les ouvrages construits par un titulaire d’autorisation d’occupation sur un terrain compris dans l’emprise de la concession et spécialement aménagé à ce titre » (EDCE 1990, n° 41, p. 250). Pendant la durée du titre, ce droit réel confère à son titulaire les prérogatives et obligations du propriétaire. Ce droit de l’occupant est temporaire et devient caduc à la fin du titre, qu’il s’agisse du terme normal ou d’un retrait.

 

L’appropriation privative d’installations superficielles édifiées ou acquises par le titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public n’est pas incompatible avec l’inaliénabilité de celui-ci, lorsque l’autorisation de l’occuper et d’y édifier des constructions ou d’acquérir les constructions existantes n’a pas été accordée en vue de répondre aux besoins du service public auquel le domaine est affecté (CE, 7 juin 2010, n° 320188, Montravers, Liquidateur judiciaire de la société Neuville Foster Delaunay Belleville : Dr. adm. 2010, comm. 140, note F. Brenet ; BJCP 2010, n° 74, p. 73. – pour une rédaction légèrement différente, CE, 21 avr. 1997, n° 147602, min. Budget c/ Sté Sagifa : Dr. adm. 1997, comm. 316, C. Lavialle ; RFDA 1997, p. 935, note E. Fatôme et Ph. Terneyre. – sur le sort et devenir de ces ouvrages à la fin du titre, V. infra n° 183 . – également, pour les « biens de retour » des délégations de service public et concessions de travaux publics, CE, ass., 21 déc. 2012, n° 342788, Cne Douai : RFDA 2013, p. 25, concl. B. Dacosta ; AJDA 2013, p. 457, chron. X. Domino et A. Bretonneau ; Contrats-Marchés publ. 2013, comm. 41, G. Eckert ; JCP A 2013, 2044, note J.-S. Boda et P. Guellier ; JCP A 2013, 2045, note J.-B. Vila. – V. également CE, 27 févr. 2013, n° 337634, min. Budget, Comptes publics, Fonction publique et Réforme de l’État c/ CCI Béthune).

 

Pour plus de précisions, voir :

 

  1. JCl. Propriétés publiques, Fascicule 79-30 (Droits réels sur le domaine public national) ;
  2. JCl. Propriétés publiques, Fascicule 79-40 (Bail emphytéotique administratif) ;
  3. JCl. Propriétés publiques, Fascicule 79-41 (Droits réels sur le domaine public local).

 

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