OCCUPATION DU DOMAINE PUBLIC

IV. – Détermination des autorités compétentes pour délivrer les autorisations de voirie

 

 

47. – Dispositions codifiées – Le Code général de la propriété des personnes publiques régit les autorisations d’occupations privatives du domaine public en général. L’article R. 2122-4 du code dispose : “L’autorisation est délivrée par la personne publique propriétaire”. Cette disposition doit être lue en corrélation avec les autres dispositions applicables, en particulier celles du Code général des collectivités territoriales et du Code de la voirie routière. Ainsi, le permis de stationnement n’est pas délivré par l’autorité propriétaire, mais par l’autorité de police, indépendamment de la propriété du terrain d’assiette, puisqu’il s’agit, comme il a été vu (V. supra n° 28 s. ), d’une mesure de police.

 

48. – Incompétence du conseil municipal – S’agissant de mesures de police ou de gestion, l’assemblée délibérante est incompétente pour délivrer une telle autorisation, la refuser ou y mettre fin (CE, sect., 24 juill. 1934, Souillac : Rec. CE 1934, p. 870), ni arrêter un règlement d’occupation du domaine public (CE, 5 oct. 1998, n° 170895, Cne Antibes).

 

A. – Délivrance des permis de stationnement

 

1° Compétence du maire sur les voies situées en agglomération

 

49. – Dépendances du domaine public routier situées en agglomération – Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l’intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l’État dans le département sur les routes à grande circulation (CGCT, art. L. 2213-1). Puisqu’il exerce la police de la circulation, quelle que soit la nature de la voie, l’exécutif municipal est compétent pour délivrer les permis de stationnement en agglomération sur toutes les dépendances du domaine public, mêmes celles appartenant à une autre personne publique, comme l’État ou un EPCI (par exemple, CE, 14 déc. 1900, maire La Mure, cité supra n° 33 . – CE, 14 juin 1972, Elkoubi : Rec. CE 1972, p. 436. – CE, 14 mars 1975, Chatard : AJDA 1975, p. 349 et 363. – CE, 14 mars 1980, Ville Lyon : Rec. CE 1980, p. 148. – CE, avis, 3 nov. 2006, Cne Mont-Dore : Dr. adm. 2007, comm. 27). Les dispositions de l’article L. 2213-1 du Code général des collectivités territoriales autorisent le maire à attribuer les permis de stationnement sur tous les lieux publics de la commune, c’est-à-dire dans les rues, quais, places et voies publiques de la commune et, notamment, sur les parties des quais du port maritime livrées à la circulation générale et à la promenade publique, et lui donnent compétence pour arrêter les conditions dans lesquelles des permis de stationnement seront accordés (CE, 17 janv. 1986, n° 55713, Mansuy : AJDA 1986, p. 186, note R. Rézenthel, [1re esp.]).

 

50. – Dépendances du domaine public routier situées hors agglomération – Hors agglomération, le maire n’est compétent que sur les seules propriétés communales. Sur les routes départementales, la compétence est celle du président du conseil général (CGCT, art. L. 3221-4. – C. voirie routière, art. L. 131-3) et celle du préfet sur les routes nationales.

 

2° Aménagements apportés à ces principes

 

51. – Des textes attribuent parfois la compétence à d’autres autorités, par exemple lorsque ne sont pas concernées des voies publiques.

 

52. – Routes à grande circulation – La compétence sur les routes à grande circulation appartient au préfet, y compris en agglomération (CGCT, art. L. 2213-1 et R. 2213-1. – C. route, art. L. 411-1 et R. 411-1).

 

53. – Intercommunalité – Le maire est en principe compétent pour délivrer les permis de stationnement sur toutes les voies de communication, y compris celles qui dépendent du domaine public d’une collectivité autre que la commune, et, notamment, celles qui ont été transférées aux communautés urbaines (CE, 14 mars 1980, n° 11470 et n° 11516, Ville Lyon et préfet Rhône). Il n’en va autrement que si un texte prévoit un tel transfert de compétence. En vertu de l’article L. 5211-9-2 du Code général des collectivités territoriales créé par l’article 163 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (JO 17 août 2004), sans préjudice de l’article L. 2212-2 et par dérogation aux articles L. 2213-1 à L. 2213-6, lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de voirie, les maires des communes membres peuvent transférer au président de cet établissement leurs prérogatives en matière de police de la circulation et du stationnement. Ce transfert n’est donc pas de droit, mais est décidé par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements concernés, après accord de tous les maires des communes membres et du président de l’établissement public de coopération intercommunale. Il y est mis fin dans les mêmes conditions.

 

54. – Communauté urbaine – La loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines (JO 4 janv. 1967), si elle avait confié aux présidents de celles-ci la compétence en matière de délivrance des permissions de voirie, n’avait en revanche pas dessaisi les maires de leurs pouvoirs de police générale, ni de celui de délivrer des permis de stationnement (CE, 11 mai 1977, Ville Lyon : RDP 1978, p. 278). Le Code général des collectivités territoriales le prévoit désormais, avec une procédure particulière : le transfert est décidé par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements, après accord du président de la communauté urbaine et des deux tiers au moins des maires de communes membres dont la population représente plus de la moitié de la population totale, ou de la moitié des maires de communes membres dont la population représente plus des deux tiers de la population totale (CGCT, art. L. 5211-9-2).

 

55. – Arrêtés conjoints – Les arrêtés de police sont pris conjointement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale et le ou les maires des communes concernées.

 

56. – Attributions en matière de voirie – En matière de voirie, les attributions exercées par le maire peuvent l’être par le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent (C. voirie routière, art. L. 141-12).

 

57. – Paris – Les pouvoirs conférés au maire par le Code général des collectivités territoriales sont, à Paris, exercés par le maire de Paris (CGCT, art. L. 2512-14). Les autres relèvent de la compétence du préfet de police en vertu de l’arrêté des consuls du 12 messidor an VIII (CGCT, art. L. 2512-13). La compétence pour délivrer les permis de stationnement appartient au maire de Paris, et non au préfet de police (CGCT, art. L. 2512-13. – CE, 11 févr. 1998, Ville Paris c/ Assoc. pour la défense des droits des artistes peintres sur la place du Tertre, cité supra n° 26 ).

 

58. – Port autonome de Paris – Le directeur général de Port autonome de Paris délivre les permis de stationnement et de dépôt temporaire sur le domaine géré par l’établissement public (C. transports, art. L.4322-8).

 

B. – Délivrance des permissions de voirie

 

1° Autorités compétentes en principe

 

59. – Compétence de la collectivité propriétaire – Les permissions de voirie sont délivrées par l’autorité propriétaire du domaine public (CGPPP, art. R. 2122-4) ou le gestionnaire de la dépendance concernée. Ce pouvoir ne constitue qu’une conséquence normale de l’exercice par la collectivité de son droit de propriété (CE, 10 nov. 1972, Dubois, Goursaud et Ville Limoges : Dr. adm. 1973, comm. 401), même si l’exécutif a pu être dans ce cas regardé comme agissant en sa qualité de « gardien » de la dépendance concernée (CE, 29 avr. 1963, Rapin : AJDA 1963, p. 559), ce qui renvoie à un pouvoir de gestion plus large que celui dérivant du droit de propriété. La délivrance d’un tel titre constitue un acte de gestion qui se rattache à la viabilité et à la conservation de la voie concernée (par exemple, CE, 14 déc. 1900, maire La Mure, cité supra n° 33 ).

 

60. – Dépendances du domaine public routier communal – L’article R. 2241-1 du Code général des collectivités territoriales précise que “Les autorisations d’occupation ou d’utilisation du domaine public communal sont délivrées par le maire”. Tel est le cas des permissions de voirie concernant le domaine public communal.

 

61. – Pouvoir du préfet de délivrer au lieu et place du maire – Le Code général des collectivités territoriales a maintenu en vigueur une disposition ancienne prévoyant que les permissions de voirie relevant des attributions du maire peuvent, en cas de refus non justifié par l’intérêt général, être accordées par le préfet (CGCT, art. L. 2215-5. – par exemple, CE, 12 juin 1891, Ville Maubeuge : Rec. CE 1891, p. 432). Cette survivance est révélatrice d’une époque où le préfet était autorité de tutelle. Ce texte subsiste, mais son utilité pratique comme sa pertinence juridique peuvent faire douter de l’intérêt de son maintien.

 

62. – Dépendances du domaine public routier national – L’article L. 2215-4 du Code général des collectivités territoriales dispose : “Les permissions de voirie sont délivrées par le représentant de l’État dans le département, après que le maire a donné son avis dans le cas où il ne lui appartient pas de les délivrer lui-même”. De manière générale, pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public de l’État, l’autorisation est délivrée par le préfet, agissant en qualité de représentant des ministres chargés de la gestion du domaine public de l’État dans le département, sous réserve des dispositions particulières qui attribuent compétence à d’autres autorités administratives, notamment à l’autorité militaire (CGPPP, art. R. 2122-4). Le préfet est compétent pour délivrer les permissions de voirie sur le domaine public de l’État (CE, 26 nov. 1886, Larbaud : Rec. CE 1886, p. 840. – CE, 19 févr. 1886, Georgi et Cie : Rec. CE 1886, p. 151. – CE, 20 déc. 1940, Lechevallier : Rec. CE 1940, p. 232. – CGPPP, art. R. 2122-4), car il est chargé de veiller à la conservation et à la viabilité des routes nationales (CE, 14 déc. 1900, maire La Mure, cité supra n° 33 ).

 

63. – Avis obligatoire du maire – En vertu de l’article L. 2215-4 du Code général des collectivités territoriales, le préfet doit recueillir avant de se prononcer l’avis simple du maire lorsque l’emplacement concerné est situé en agglomération (CE, 1er juill. 1936, Amouroux : Rec. CE 1936, p. 720. – CE, sect., 26 nov. 1937, Ch. syndicale de l’industrie du Pétrole : Rec. CE 1937, p. 965. – CE, 13 déc. 1940, Lechevallier : Rec. CE 1940, p. 232). Sans quoi, la procédure est irrégulière et la décision doit être annulée (CE, 26 nov. 1886, Larbaud : Rec. CE 1886, p. 840). Mais il n’est tenu par aucune disposition de loi de se conformer pour déterminer les conditions de son autorisation aux dispositions d’un arrêté municipal (CE, 13 déc. 1940, Lechevallier, préc.).

 

64. – Dépendances du domaine public routier départemental – Les autorisations d’occupation ou d’utilisation du domaine public départemental sont délivrées par le président du conseil général (CGCT, art. R. 3213-1). Les permissions de voirie sur le domaine public départemental n’entrent pas dans le champ d’application de l’article L. 2213-1 et relèvent, en vertu de l’article L. 3221-4, de la seule compétence du président du conseil général, même à l’intérieur d’une agglomération (CE 15 nov. 2006, n° 265453, Dpt Meurthe-et-Moselle : Rec. CE 2006, tables, p. 748). Aucune disposition du Code général des collectivités territoriales ni du Code de la voirie routière ne permet au maire de décider, fût-ce dans un but de sécurité, d’apporter des modifications à l’assiette de voies départementales sans l’accord du président du conseil général (CE, 29 juill. 1994, n° 123812 et n° 123868, Cne Malagas).

 

65. – Dépendances du domaine public routier régional – L’article R. 4221-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que : “Les autorisations d’occupation ou d’utilisation du domaine public régional sont délivrées par le président du conseil régional”. Cette disposition, dont la rédaction est issue de l’article 9 du décret n° 2011-1612 du 22 novembre 2011 relatif aux première, deuxième, troisième et quatrième parties réglementaires du Code général de la propriété des personnes publiques (JO 24 nov. 2011), met en avant l’existence d’un domaine public régional.

 

2° Autres situations

 

66. – Intercommunalité – La loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines (citée supra n° 54 ), en particulier son article 21, dont les dispositions sont aujourd’hui codifiées à l’article L. 5215-28 du Code général des collectivités territoriales, a confié aux présidents de celles-ci la compétence en matière de délivrance des permissions de voirie. En application de l’article L. 141-12 du Code de la voirie routière, la compétence du maire peut être transférée au président de l’établissement public de coopération intercommunale auquel a adhéré la commune. Le maire n’est dès lors plus compétent car il ne peut y avoir d’exercice concurrent lorsqu’une compétence a été transférée à une autre autorité (CE, ass., 16 oct. 1970, Cne Saint-Vallier : Rec. CE 1970, p. 583).

 

Dès lors que la délivrance d’une permission de voirie incombe à la collectivité propriétaire, il importe de savoir à quelle collectivité a été transférée la voirie concernée par la demande d’autorisation.

 

67. – Paris – Le maire est chargé de la police de la conservation sur les dépendances domaniales incorporées au domaine public de la commune de Paris (CGCT, art. L. 2512-13) et il est compétent pour délivrer les permissions de voirie, après avoir préalablement recueilli l’avis du maire d’arrondissement (CGCT, art. L. 2511-30).

 

68. – Secteurs sauvegardés – Dans le périmètre d’un secteur sauvegardé, les travaux effectués dans le cadre d’une permission de voirie doivent être autorisés par l’architecte des bâtiments de France (CE, 10 déc. 1993, Dragon et a. : JurisData n° 1993-048357 ; Rec. CE 1993, p. 357).

 

C. – Compétence dévolue aux autorités gestionnaires du domaine public

 

69. – Compétence du gestionnaire – La personne publique propriétaire n’est pas toujours gestionnaire de son domaine public. Certaines dépendances peuvent en effet être mises à disposition d’une autre collectivité ou sont confiées à des délégataires de service public. Dans ces hypothèses, la faculté de délivrer des permissions de voirie est transférée à l’organisme gestionnaire dudit domaine. Cette attribution peut résulter soit d’un texte (par exemple, C. transports, art. L. 2141-13, la Société nationale des chemins de fer français exerce tous pouvoirs de gestion sur les biens immobiliers qui lui sont remis ou qu’elle acquiert. Elle peut notamment accorder des autorisations d’occupation, consentir des baux, fixer et encaisser à son profit le montant des redevances, loyers et produits divers. – pour le domaine mis à disposition, CGCT, art. L. 1321-2), soit d’une convention (le juge administratif a pu estimer que le concessionnaire de service public « tire ses droits » sur le domaine concédé du contrat de concession, CE, 28 juill. 1993, SARL La Provincia : LPA 21 sept. 1994, p. 13).

 

70. – Compétences déterminées par le texte ou la convention – L’acte de mise à disposition ou de délégation peut prévoir l’étendue de la compétence qui est ainsi transférée : le propriétaire peut tout à fait se réserver la compétence en matière de délivrance des permissions (pour un exemple où les autorisations d’occupation par des tiers portant atteinte à l’aspect et à la conservation des biens doivent être signalées au « concédant », CAA Lyon, 9 mai 2001, n° 00LY01151, Synd. mixte du lac de Garabit-Grandval : JurisData n° 2001-159626). Dans le silence des textes, cette compétence relève de l’autorité gestionnaire dans la mesure où le transfert de gestion induit celui de délivrer de telles autorisations. « En l’absence de dispositions contraires, il appartient à l’autorité chargée de la gestion du domaine public en cause, qu’elle en soit ou non le propriétaire, d’octroyer les permissions d’occupation et de fixer les conditions auxquelles elle entend subordonner leur délivrance et, à ce titre, de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le permissionnaire est susceptible de retirer de l’occupation du domaine public » (CE, 1er févr. 2012, SA RTE EDF Transports : AJDA 2012, p. 243, obs. R. Grand. – CE, 7 mai 2012, Synd. intercnal du canal des alpines septentrionales, cité supra n° 3 ).

 

71. – Droit à la perception de redevances – Toute occupation privative du domaine public est en principe subordonnée à la délivrance d’une autorisation et au paiement d’une redevance. Tout établissement chargé de la gestion du domaine public qui lui est affecté est en droit de prétendre au paiement d’une redevance en cas d’occupation de ces dépendances (CE, sect., 8 déc. 1950, Cie générale des Eaux : Rec. CE 1950, p. 616. – CE, 8 juill. 1996, Merie : Rec. CE 1996, p. 272 ; RFDA 1996, p. 1040 ; DMF 1997, n° 567, p. 66, note R. Rezenthel), destinée à la dédommager des « sujétions de toute nature » ainsi occasionnées (CE, sect., 8 déc. 1950, Cie générale des Eaux, préc.), qui se distingue des autres taxes, impôts et charges que doit également supporter l’occupant (CE, sect., 30 juin 1939, Ville Granville : Rec. CE 1939, p. 441).

 

72. – Fixation des redevances – Il appartient à l’autorité chargée de la gestion du domaine public, en l’absence de dispositions contraires, de fixer les conditions de délivrance des permissions d’occupation et, à ce titre, de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le permissionnaire est susceptible de retirer de l’occupation du domaine public (CE, 10 juin 2010, Sté Escota : Rec. CE 2010, tables, p. 762 ; AJDA 2010, p. 1172, note E. Royer ; JCP A 2010, act. 492, annulant CAA Marseille, 27 févr. 2007, n° 04MA00652 et n° 04MA00690 : Contrats-Marchés publ. 2007, comm. 153, note G. Eckert. – CE, 1er févr. 2012, SA RTE EDF Transports : AJDA 2012, p. 243, obs. R. Grand. – CE, 7 mai 2012, Synd. intercnal du canal des alpines septentrionales, cité supra n° 3 ). Le droit d’occuper le domaine public conféré à ErDF et GrDF (V. supra n° 15 s. ) n’instaure pas une dérogation au principe du paiement d’une redevance pour l’occupation du domaine public (CE, 1er févr. 2012, SA RTE EDF Transports, préc.).

 

D. – Caractère exécutoire des autorisations de voirie

 

73. – Principes – Un acte administratif n’acquiert un caractère exécutoire que s’il a été publié ou notifié. La publicité qui en est faite lui confère un caractère opposable aux tiers. S’agissant des actes des collectivités territoriales, la transmission de certains d’entre eux au contrôle de légalité est une condition supplémentaire pour acquérir une telle force (B. Seiller, L’entrée en vigueur des actes unilatéraux : AJDA 2004, p. 1463). Dès, lors, l’absence de notification et/ou de transmission est sans incidence sur la légalité de ces décisions (sur le principe, par exemple, CE, 10 juin 1977, n° 02296, Des Moutis. – CE, 23 sept. 1988, n° 83858, Simonnin. – s’agissant d’autorisations de voirie, CAA Marseille, 19 févr. 2013, n° 10MA04427, M. C.), mais en a seulement une sur leur caractère exécutoire (B. Seiller, L’entrée en vigueur des actes unilatéraux : AJDA 2004, p. 1463).

 

74. – Caractère d’actes individuels – Les autorisations de voirie sont des actes individuels conférant le droit au demandeur d’occuper le domaine public. Ces actes n’ont pas à être affichés pour acquérir force exécutoire (en ce sens, Quest. écrite n° 2386 : JOAN Q 2 déc. 2002, p. 4652), mais doivent seulement être notifiés aux demandeurs. Dans les faits, ils font le plus souvent l’objet d’un affichage sur les lieux concernés, assortis des arrêtés temporaires de circulation qui présentent, eux, un caractère réglementaire.

 

75. – Contrôle de légalité – Les permissions de voirie sont soumises à transmission au contrôle de légalité de la préfecture, à la différence des permis de stationnement qui relèvent de la police de la circulation et du stationnement et en sont par suite exclus (CGCT, art. L. 2131-1 et L. 2131-2). Il en va de même des autorisations d’occupation délivrées par le président du conseil général (CGCT, art. L. 3131-2, 2° ; L. 3221-4).

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