OCCUPATION DU DOMAINE PUBLIC

VI. – Procédure d’instruction et de délivrance des autorisations de voirie

 

A. – Possibilité pour l’autorité compétente de subordonner l’occupation du domaine public au respect de prescriptions

 

79. – Prescriptions générales – L’arrêt consacrant le pouvoir de gestion du domaine public est l’arrêt du Conseil d’État « Société Nationale d’Éditions Cinématographiques (SNEC) » du 20 décembre 1957 (CE, 20 déc. 1957 : Rec. CE 1957, p. 702 ; S. 1958, p. 73, concl. E. Guldner ; JCP G 1959, II, 10913, note P. Mimin ; D. 1958, somm. p. 45) : « Considérant qu’il appartient à l’autorité chargée de la gestion du domaine public de fixer, tant dans l’intérêt du domaine et de son affectation que dans l’intérêt général, les conditions auxquelles elle entend subordonner les permissions d’occupation ; que ni le principe de la liberté du commerce et de l’industrie, ni celui de la liberté de la presse, ni les règles établies pour la surveillance et le contrôle des publications destinées à l’enfance et à l’adolescence, ne sauraient faire obstacle à l’exercice de ces pouvoirs de gestion ». Mais l’autorité de police peut également édicter des prescriptions identiques lorsqu’elle délivre des permis de stationnement, participant ainsi au rapprochement entre ces deux types d’autorisation et réduisant l’intérêt de la distinction entre permission de voirie et permis de stationnement.

 

D’une manière générale, l’autorité compétente peut, dans l’exercice de ses pouvoirs de gestion du domaine public, réglementer les conditions de l’utilisation privative de ce domaine, et notamment subordonner une telle utilisation à la délivrance préalable d’une autorisation dont elle doit alors déterminer les conditions d’obtention (CE, 6 mai 1996, n° 98237, Vanderhaeghen : Rec. CE 1996, p. 156 ; Dr. adm. 1996, comm. 425 ; RFDA 1996, p. 842 ; AJDA 1996, p. 711. – CE, 1er déc. 1999, n° 194748, Synd. Cies aériennes autonomes). Elle peut ainsi fixer les emplacements dédiés à des occupations privatives (CE, 17 janv. 1986, n° 55713, Mansuy : AJDA 1986, p. 186, note R. Rézenthel, [1re esp.]). Cette réglementation doit également répondre à des considérations tenant à l’intérêt du domaine public et à son affectation à l’intérêt général (CE, 6 mai 1996, Vanderhaeghen, préc.). C’est ainsi que les diverses occupations (étalages, terrasses, chantiers, etc.) font l’objet d’une réglementation municipale qui prévoit les conditions matérielles d’installation sur le domaine public : longueur et largeur de la partie du trottoir qui peut être occupée, nature des installations, hauteur, rentrée des étalages et terrasses, conditions liées à l’hygiène, la sécurité, la moralité, montant des redevances (par exemple, CAA Nantes, 30 oct. 2001, n° 99NT01464, Masson : JurisData n° 2001-169680).

 

80. – Prescriptions fixées par l’autorisation – L’autorité administrative peut subordonner les autorisations d’occupation du domaine public qu’elle accorde aux conditions exigées par l’intérêt général. Le non-respect de celles-ci justifie le retrait de ce titre (par exemple, CAA Marseille, 16 févr. 1999, n° 98MA00246, El. S.). Le maire est d’ailleurs dans ce cas en situation de compétence liée s’il est saisi d’une demande en ce sens (CE, 29 juin 1979, Cadet : Rec. CE 1979, p. 290).

 

81. – Motifs – Ces prescriptions étaient initialement limitées à l’aménagement du domaine et à l’intérêt de la circulation (CE, 23 oct. 1935, Sté « L’organisation française Autodux » : Rec. CE 1935, p. 975. – CE, 29 avr. 1938, Legrand : Rec. CE 1938, p. 392). La jurisprudence a par la suite admis l’extension de ces motifs : ce peut être tant dans l’intérêt du domaine et de son affectation que dans l’intérêt général (CE, sect., 29 avr. 1966, Sté d’affichage Giraudy : Rec. CE 1966, p. 293. – CE, 2 mai 1969, Sté d’affichage Giraudy : Rec. CE 1969, p. 238 ; JCP G 1966, II, 14746, note G. Klein), ce qui comprend notamment l’intérêt esthétique (par exemple, CE, 14 mars 1941, Cie nouvelle des chalets de commodité : Rec. CE 1941, p. 44), mais il peut également s’agir de raisons d’hygiène comme d’ordre public (CE, 27 janv. 1954, Synd. marchands du carreau du Temple et a. : Rec. CE 1954, p. 54).

 

82. – Autres exemples – Le titre peut imposer des conditions liées à l’implantation des installations de chantier (CE, 24 nov. 1993, n° 124933 et n° 124934, SA Atlantique Bâtiments Construction :JurisData n° 1993-048811) ou des installations de l’occupant, à ce que soit respecté le caractère personnel de l’autorisation, le titulaire devant exploiter l’activité lui-même (CE, 27 mai 1992, n° 129462, Alvarez) ou devant demander l’autorisation de l’Administration en cas de vente du commerce (CE, 24 févr. 1989, n° 91303, Peretti) ou de cession ou scission de l’entreprise (CE, 4 avr. 1997, n° 137065, Sté Ledoyen), ou encore imposer des conditions tenant à la nature des produits vendus (CE, 10 avr. 1991, n° 114039, Fettih : JurisData n° 1991-044006), à un tonnage, une production ou une activité minimum (CE, 13 juill. 1968, Sté Éts Serfati : AJDA 1968, p. 582, concl. M. Bertrand. – CE, 27 nov. 1974, Sté intercontinentale commerciale et industrielle : Rec. CE 1974, p. 593. – CE, 31 mai 1985, Labrunie).

 

Le titre peut également exiger de la part de l’occupant privatif qu’il remplisse des obligations de service public (CE, 5 mai 1944, Cie maritime de l’Afrique orientale : S. 1945, 3, p. 15 ; RDP 1944, p. 236) et/ ou dans l’intérêt du public. C’est généralement le cas pour les exploitants de taxis. Les permis de stationnement peuvent prévoir des obligations liées à l’aptitude physique (CE, 9 juill. 1954, Ch. synd. des cochers et chauffeurs de place : Rec. CE 1954, p. 436), à l’aptitude technique (CE, 1er mars 1978, Ville Mulhouse c/ Synd. des taxis artisanaux de Mulhouse : Rec. CE 1978, p. 110), à l’âge (CE, 1er mars 1978, Ville Mulhouse c/ Synd. des taxis artisanaux de Mulhouse, préc.) et à la moralité (CE, 21 oct. 1955, Daquembronne : Rec. CE 1955, p. 489).

 

Le Conseil d’État a admis que les permis de stationnement, délivrés aux artistes peintres de la place du Tertre, soumettent leurs titulaires au respect de diverses obligations : création originale, affichage des prix, interdiction de racoler la clientèle, possibilité pour le client de ne pas acheter… (CE, 11 févr. 1998, Ville Paris c/ Assoc. pour la défense des droits des artistes peintres sur la place du Tertre, cité supra n° 26 ).

 

B. – Principes communs à respecter

 

83. – Principe d’égalité entre les demandeurs – L’Administration est tenue d’examiner de manière circonstanciée chacune des demandes qui lui sont soumises et chaque demande doit être traitée de manière impartiale (CE, 21 juill. 1985, n° 118131, Ville Poitiers c/ Briand). Elle ne peut légalement appliquer des règles présentant un caractère absolu sans tenir compte des circonstances de fait (par exemple, pour une limitation du nombre d’autorisations par personne, CE, sect., 6 janv. 1933, Rey : Rec. CE 1933, p. 24. – également CE, sect., 27 mars 1936, Druet : Rec. CE 1936, p. 390). Les autorisations doivent être délivrées dans des conditions déterminées, dans l’ordre chronologique des demandes et il n’existe pas de droit de préférence entre les demandeurs. Un riverain d’une voie publique ne bénéficie ainsi d’aucun droit de préférence pour l’obtention d’une autorisation d’occupation du domaine public (CE, sect., 28 nov. 1958, Ville Marseille : Rec. CE 1958, p. 594). Le cas échéant, la décision est illégale (CE, 8 mars 1989, n° 86109, Cne Carnoux-en-Provence).

 

84. – Principe de légalité – La délivrance des autorisations de voirie n’est pas « laissée à l’appréciation arbitraire » de l’autorité domaniale (CE, 26 juill. 1985, Sté Glace-Service : JurisData n° 1985-041845 ; Rec. CE 1985, p. 274. – CAA Bordeaux, 25 juin 2002, n° 98BX00936, Cne Gosier). L’autorité compétente doit respecter les règles du Code général de la propriété des personnes publiques, ainsi que celles auxquelles elle s’est volontairement soumise. Si elle a indiqué les critères sur lesquels elle fondera sa décision, elle doit examiner la demande en fonction de ces éléments (CE, 6 nov. 1995, Ville Paris : JurisData n° 1995-046910 ; Dr. adm. 1995, comm. 755). En se soumettant d’elle-même à des obligations supplémentaires, elle peut se les voir opposer si la décision qu’elle a prise est contestée. Tel sera le cas en cas de délivrance par adjudication (CE, 21 févr. 1986, Cnes Fleury d’Aude et Gruissan c/ Roustan : JCP G 1986, II, 20680, note R. Rézenthel) ou par appel d’offres (CE, 13 mars 1998, n° 165032, SARL Le Marin).

 

C. – Procédure d’instruction

 

1° Domaine public de l’État

 

85. – Détermination de l’autorité compétente – Pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public de l’État ou de l’un de ses établissements publics, la demande est adressée en principe au préfet (CGPPP, art. R. 2122-2). En cas de désaccord avec les services étatiques intéressés sur les conditions de l’autorisation, celui-ci peut renvoyer la demande pour qu’il soit statué par le ministre des Finances et le ministre chargé de l’équipement, selon leur compétence respective (C. dom. Ét., art. A. 17). La possibilité d’évocation à l’initiative de l’une de ces deux autorités ministérielles n’est pas prévue par ces textes. Le dossier est instruit par le chef du service déconcentré de l’État concerné, après consultation obligatoire du directeur départemental des finances publiques et, le cas échéant, de l’établissement public ou organisme gestionnaire du domaine public en cause (CGPPP, art. R. 2122-14).

 

Cette rédaction exigeant que la demande soit adressée, en toute logique, au représentant de l’État dans le département, laisse subsister un doute sur la portée et l’intérêt de l’article A. 25 du Code du domaine de l’État qui prévoit que les demandes d’occupation temporaire puissent être adressées directement à l’agent des services de l’équipement localement responsable.

 

Lorsqu’elle concerne le domaine public militaire, la demande doit être déposée auprès de l’autorité militaire. Si la personne publique propriétaire a confié la gestion de ce domaine à un établissement public ou à un autre organisme gestionnaire, la demande sera adressée à cet établissement ou organisme si ce dernier tient expressément du texte qui lui confie ou concède la gestion du domaine le pouvoir d’y délivrer des titres d’occupation (CGPPP, art. R. 2122-2).

 

86. – Composition du dossier de demande – L’article R. 2122-3 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit la composition du dossier de demande devant être adressé par pli recommandé avec demande d’avis de réception ou déposé contre décharge. Il doit comporter notamment, en plus de tous autres éléments nécessaires sollicités pour que l’Administration puisse se prononcer en toute connaissance de cause :

1° Les nom, prénoms, qualité, domicile du demandeur ou, si la demande émane d’une personne morale, les précisions suivantes : nature, dénomination, siège social et objet de la personne morale, ainsi que les nom, prénom, qualité, pouvoirs du signataire de la demande et, le cas échéant, du ou des représentants habilités auprès de l’Administration ;

 

2° Une note précisant :

 

a) La localisation, les caractéristiques et la superficie de la dépendance domaniale concernée ainsi que la durée pour laquelle l’occupation est sollicitée ;

 

b) La nature de l’activité envisagée et, le cas échéant, des investissements prévus.

 

 

87. – Caractère de l’autorisation – La procédure d’instruction et d’autorisation est régie à la fois par le Code général de la propriété des personnes publiques et par les articles A. 12 et suivants du Code du domaine de l’État, qui n’ont été ni abrogés ni actualisés. L’autorisation est accordée soit par un arrêté individuel (C. dom. Ét., art. A. 12 à A. 19), soit en vertu d’un arrêté général (C. dom. Ét., art. A. 20 à A. 25).

 

88. – Arrêté individuel – La demande doit indiquer l’objet et la durée de l’occupation. Si le chef du service de l’équipement estime que la demande peut être accueillie, il fixe les conditions techniques à imposer au pétitionnaire, après avoir pris, le cas échéant, l’avis des autres administrations intéressées (Défense, Marine, Douanes, maire s’il s’agit d’une route nationale traversant une agglomération). Il joint au dossier ses propositions en matière de redevance, ainsi qu’un plan.

 

89. – Fixation du montant de la redevance – Le dossier est ensuite transmis au directeur départemental des finances publiques qui fixe le montant de la redevance et autres obligations financières et se fait remettre par le pétitionnaire une soumission portant acceptation de ces conditions. Il peut également formuler toute proposition utile au sujet des conditions d’ordre domanial à imposer (C. dom. Ét., art. A. 12 et A. 14). L’article A. 15 du Code du domaine de l’État indique que : “Si le chef du service de l’équipement estime que, dans un intérêt public, la quotité de la redevance, telle qu’elle a été fixée, doit être diminuée, ou même que l’autorisation demandée doit être accordée gratuitement, il présente à cet égard des propositions motivées”. Mais cette rédaction doit être lue et appréciée au regard des articles L. 2125-1 et L. 2125-3 du Code général de la propriété des personnes publiques concernant le principe même de l’assujettissement de l’occupation à redevance et du montant de celle-ci.

 

90. – Arrêté général. Intérêt. – Il s’agit d’une procédure destinée à simplifier la délivrance des titres d’occupation du domaine public. Pour les occupations du domaine public terrestre, fluvial ou maritime d’une même nature, des arrêtés généraux déterminent, soit dans l’étendue du département, soit seulement dans des localités désignées, les conditions spéciales auxquelles les autorisations d’occupation sont subordonnées (C. dom. Ét., art. A. 20).

 

91. – Procédure d’instruction – La procédure est la même que pour les arrêtés individuels. Le chef du service de l’équipement indique les conditions techniques qui s’imposeront à ces occupations et présente des propositions relatives aux redevances. Il consulte, s’il y a lieu, le maire, l’administration des armées, de la marine marchande et des douanes. Le directeur général des finances publiques fixe le montant des redevances et autres obligations financières, et formule des propositions d’ordre domanial. En cas d’accord entre toutes les administrations intéressées, le préfet signe l’arrêté général (C. dom. Ét., art. A. 21 à A. 25).

 

2° Domaine public des collectivités territoriales et établissements publics locaux

 

92. – Absence de procédure commune – Le Code général de la propriété des personnes publiques ne prévoit pas de dispositions particulières pour les autres personnes publiques. Celles-ci sont donc, sur ce point, libres d’adopter les règles qu’elles souhaitent. Elles peuvent le faire en interne et/ou dans le règlement communal ou départemental de voirie. Dans un souci d’unité et d’efficacité, les règles de composition des dossiers de l’État et des établissements publics nationaux constituent des éléments devant être demandés par les services des collectivités afin que l’exécutif prenne sa décision en ayant connaissance de l’ensemble des éléments de la demande et apprécier son impact et ses effets sur la dépendance concernée.

 

D. – Conditions de fond

 

93. – Arrêté – Les permissions de voirie et les permis de stationnement prennent la forme d’un arrêté. L’autorisation est délivrée par la personne publique propriétaire (CGPPP, art. R. 2122-4, al. 1er). En réalité, seules les permissions de voirie sont concernées car elles sont délivrées par la collectivité propriétaire ou gestionnaire, alors que les permis de stationnement relèvent de la compétence de l’autorité de police compétente (V. supra n° 49 s. ).

 

94. – Conditions – Les autorisations d’occupation privative du domaine public ne peuvent légalement intervenir qu’en fonction des nécessités d’intérêts générales et si elles se concilient avec la destination du domaine public ainsi qu’avec l’obligation qu’a l’Administration d’en assurer la conservation (CE, 19 janv. 1968, Club aérien « Les Gerfauts » et Lecoq : Rec. CE 1968, p. 50). Les titres unilatéraux d’occupation du domaine public ne peuvent être accordés qu’à trois conditions cumulatives.

 

95. – Compatibilité avec l’affectation – Une autorisation ne peut être légalement accordée que si elle ne compromet pas l’affectation du domaine public (CE, 17 déc. 1975, Foucaud, cité supra n° 2 . – CGPPP, art. L. 2122-1). L’Administration peut donc refuser de délivrer toute autorisation sur un emplacement qui ne serait pas compatible avec l’intérêt de la circulation ou de la meilleure utilisation du domaine public (CE, 21 juill. 1985, n° 118131, Ville Poitiers c/ Briand). Par exemple, les autorisations d’occuper le domaine public maritime ne peuvent être accordées que si elles « se concilient avec les usages conformes à la destination du domaine que le public est en droit d’y exercer » (CE, 3 mai 1963, Cne Saint-Brevin-les-Pins : AJDA 1963, I, p. 343 ; AJDA 1963, II, p. 356 ; RDP 1963, p. 1176, note M. Waline, compatibilité d’une installation de bouchots à moules avec la fréquentation d’une plage par le public). L’article L. 321-9 du Code de l’environnement précise expressément que l’usage libre et gratuit par le public constitue la destination fondamentale des plages au même titre que leur affectation aux activités de pêche et de cultures marines et que les concessions de plage accordées doivent préserver la libre circulation sur la plage et le libre usage par le public d’un espace d’une largeur significative tout le long de la mer.

 

96. – Cas des dépendances du domaine public routier – Sur les voies publiques, une occupation privative ne peut être autorisée si elle entrave la circulation ou contrarie l’ordre public (par exemple, CAA Nantes, 4 oct. 2000, n° 98NT00316, Deve : JurisData n° 2000-129509. – CAA Marseille, 19 févr. 2013, n° 10MA04230, C.). L’article L. 2213-6 du Code général des collectivités territoriales prévoit expressément pour les permis de stationnement que le maire ne peut les accorder que sous réserve que cette autorisation n’entraîne aucune gêne pour la circulation et la liberté du commerce. Aussi une autorisation ne peut-elle être légalement accordée si elle réduit le passage sur les trottoirs au point de gêner la circulation des usagers (CE, 5 oct. 1998, n° 170895, Cne Antibes), a fortiori si elle est de nature à en compromettre la sécurité en obligeant par exemple les usagers à quitter le trottoir pour emprunter la voie destinée au passage des véhicules. Il a ainsi été jugé que « l’autorisation d’extension de la terrasse litigieuse a pour effet d’une part de réduire excessivement le domaine public maintenu à la disposition des piétons et de gêner ainsi la circulation, et d’autre part, en réduisant la visibilité de l’accès de la galerie, de porter atteinte à l’exercice par la SARL “France Art Création” de son activité » (CE, 5 janv. 2005, n° 268131, n° 268133, Ville Antibes et Sté Philau).

 

97. – Conservation du domaine – L’occupation privative ne doit pas non plus compromettre la conservation de la dépendance destinée à être occupée (CE, 3 mai 1963, Cne Saint-Brevin-les-Pins, cité supra n° 95 , le dommage allégué – le déchaussement de certains ouvrages de défense de la côte – ne pouvait en l’espèce être considéré comme la conséquence de l’installation de bouchots à moules sur le littoral).

 

98. – Droits des tiers – L’octroi d’une autorisation ne doit pas porter préjudice aux droits des titulaires d’autorisation en place, ni aux tiers. Est ainsi illégale l’autorisation accordée à un commerçant pour occuper le domaine public en vue de l’installation d’une terrasse destinée à accueillir la clientèle du café-bar, mais entraînant, du fait de son emplacement excédant la largeur de la façade du débit de boissons, une gêne pour la circulation des piétons et rendant un commerce inaccessible (CAA Marseille, 4 juill. 2011, n° 09MA01921, Pais).

 

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