OCCUPATION DU DOMAINE PUBLIC

VII. – Décision de refus d’occuper le domaine public

 

 

A. – Forme et procédure de la décision de refus

 

1° Motivation de la décision de refus

 

99. – Obligation de motivation – L’Administration est tenue de motiver son refus d’autorisation d’occuper le domaine public ou le refus de renouveler celle-ci en vertu de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979(JO 12 juill. 1979) depuis que celle-ci a été modifiée par la loi n° 86-76 du 17 janvier 1986 portant diverses dispositions d’ordre social (JO 18 janv. 1986. – par exemple, CE, 20 mars 1996, n° 121601, Veber. – CAA Paris, 28 sept. 1999, n° 97PA00224, Deffo. – CAA Marseille, 6 déc. 2004, n° 00MA02638, Ville Marseille. – CAA Marseille, 2 déc. 2008, Cne Carcassonne : BJCL 2009, n° 2, p. 105, concl. F. Dieu. – contra CAA Douai, 12 avr. 2007, n° 06DA00456, SARL Restaurant de l’aérodrome. – M. Degoffe, L’obligation de motiver les décisions relatives à l’occupation du domaine public : BJCL 2006, n° 4, p. 238. – pour la situation antérieure à la loi du 17 janvier 1986, par exemple, CE, 17 janv. 1990, SARL Éts Boënnec : JurisData n° 1990-640394 ; Dr. adm. 1990, comm. 101 ; Gaz. Pal. 1990, 2, somm. p. 547 ; LPA 30 janv. 1991, p. 14, chron. Holleaux). Est considérée comme un refus d’autorisation la décision rejetant une offre présentée en vue de la conclusion d’une convention d’occupation du domaine public (CE, 23 mai 2012, n° 348909, RATP : JurisData n° 2012-010865 ; JCP G 2012, 1427 ; Contrats-Marchés publ. 2012, comm. 258, note S. Ziani ; Dr. adm. 2012, comm. 89, note F. Brenet ; JCP A 2012, act. 364, obs. M. Touzeil-Divina ; JCP A 2013, 2012, note H. Pauliat ; RFDA 2012, p. 1181, note S. Nicinski ; RJEP 2012, comm. 49, note M. Ubaud-Bergeron ; AJDA 2012, p. 1129, note S. Braconnier et p. 1146, chron. E. Glaser), de même que l’autorisation qui a été accordée, mais porte sur un emplacement moins important que celui demandé (CAA Nantes, 5 oct. 2000, n° 96NT01093, Lesage : JurisData n° 2000-132552).

 

2° Absence de procédure contradictoire

 

100. – Mesure de police non précédée d’un débat contradictoire – Un refus d’autorisation d’occuper le domaine public comme de transférer une telle autorisation n’a pas à être précédé d’une procédure contradictoire (CE, 9 nov. 1994, n° 140726 et n° 141069, Tigrini : Rec. CE 1994, p. 831). Aucun principe n’impose une procédure contradictoire préalablement à une mesure prise par l’Administration dans l’intérêt du domaine et qui ne présente pas le caractère d’une sanction (CE, 16 juin 1995, Achache : Rec. CE 1995, p. 782 ; D. 1995, inf. rap. p. 179. – CE, 6 oct. 1997, n° 172278, EURL JPC Loisirs : JurisData n° 1997-051101. – V. aussi CE, 20 mars 1996, n° 121601, Veber). Un refus n’a pas non plus à être précédé de la procédure de l’article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (JO 13 avr. 2000), selon lequel, “Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’Administration et le public n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (…)”. Puisque ces décisions de refus font suite aux demandes présentées en ce sens de la part des intéressés, ce moyen est inopérant (par exemple, CAA Marseille, 4 févr. 2010, n° 08MA01616, Sté L’arbre la Canne. – CAA Marseille, 26 juin 2012, n° 10MA03095, R. et J.).

 

B. – Diversité des motifs de refus

 

101. – Large pouvoir d’appréciation de l’Administration – Selon les termes de l’arrêt du Conseil d’État du 5 novembre 1937, « Société Industrielle des schistes et dérivés » (CE, 5 nov. 1937 : Rec. CE 1937, p. 897), « pour accorder ou refuser de telles permissions, l’Administration jouit d’un pouvoir très large d’appréciation ; qu’il lui appartient de rechercher non seulement si les intérêts proprement dits du domaine dont elle a la garde sont ou non conciliables avec l’admission de la demande dont elle est saisie, mais encore si cette admission ne serait pas de nature à compromettre la sauvegarde d’autres intérêts de caractère général ». Mais discrétionnaire n’est pas arbitraire. Les autorisations de voirie, même si elles présentent un caractère précaire et révocable, ne peuvent légalement être arbitrairement retirées (CE, 27 déc. 1901, Pécard Frères : Rec. CE 1901, p. 925. – CE, 6 juin 1902, Goret : DP 1902, 3, p. 17, concl. Romieu. – CE, 14 janv. 1910, Meurdrac : Rec. CE 1910, p. 26). Elles ne peuvent l’être que pour un motif d’intérêt général. Le cas échant, la responsabilité pour faute de la collectivité concernée peut être recherchée (par exemple, CE, 14 janv. 1910, Meurdrac, préc.). Il en va cependant autrement si le maintien des autorisations a pour effet d’engager la responsabilité pécuniaire des collectivités ou de consacrer une situation inconciliable avec l’autorité de la chose jugée (CE, 27 déc. 1901, Pécard Frères, préc.). Les motifs de refus sont aujourd’hui extrêmement variés.

 

102. – Motif initial de police ou de voirie – Un refus comme un retrait, ou plus exactement une abrogation, peut être par exemple légalement fondé sur un motif de gestion ou de police (CE, 8 mars 1989, n° 86109, Cne Carnoux-en-Provence). Initialement, les permissions de voirie ne pouvaient ainsi être retirées que dans l’intérêt de la viabilité et de la conservation du domaine public (CE, 19 févr. 1886, Georgi et Cie : Rec. CE 1886, p. 151), puis pour assurer la protection de l’intérêt général (CE, 10 mars 1933, Ruasse : DP 1934, 3, p. 18, note P. Duclos).

 

103. – Élargissement des motifs – Les motifs pouvant justifier une décision de retrait ou d’abrogation sont des plus divers. L’intérêt général de l’aménagement du domaine et de la circulation fut le premier motif admis (par exemple, CE, 23 oct. 1935, Sté L’organisation française Autodux : Rec. CE 1935, p. 975. – CE, 5 juill. 1939, Planes et Autones : Rec. CE 1939, p. 45. – CE, 20 déc. 1940, Lechevallier : Rec. CE 1940, p. 232), avec la volonté de ne pas gêner la sécurité et la commodité de la circulation des piétons et des automobiles (par exemple, CE, 3 nov. 1948, Sergent : Rec. CE 1948, p. 406. – CE, 29 oct. 1954, Sté Roanne-Essence : Rec. CE 1954, p. 564. – CE, 20 oct. 1961, Hamon : AJDA 1962, II, p. 178, obs. J. D. – CAA Nantes, 4 oct. 2000, n° 98NT00316, M. D.). Ainsi, une autorisation peut être légalement refusée ou abrogée si elle gêne la circulation du fait de la réduction de la voie publique y affectée (CE, 25 juin 1982, Ville Saint-Jean-de-Luz : RDP 1983, p. 520). La salubrité et la santé publiques peuvent également fonder des décisions de refus (autorisation de stationnement d’un bateau destiné à recevoir le déversement des vidanges, CE, 30 nov. 1888, Sté bordelaise de vidanges et d’engrais : Rec. CE 1888, p. 893 ; DP 1889, 3, p. 15), de même qu’un intérêt esthétique (CE, sect., 27 mars 1936, Druet : Rec. CE 1936, p. 390. – CE, 13 juill. 1951, SA La Nouvelle Jetée-Promenade de Nice : Rec. CE 1951, p. 404. – CE, 2 mai 1969, Sté d’affichage Giraudy : Rec. CE 1969, p. 238). L’Administration est en outre tenue de faire droit à une demande tendant au retrait ou à l’abrogation d’une autorisation illégalement accordée et est alors en situation de compétence liée (CE, 29 juin 1979, Cadet : Rec. CE 1979, p. 290).

 

C. – Opposabilité du droit de la concurrence et de la liberté du commerce et de l’industrie

 

104. – Considérant de principe – Un considérant d’une récente décision du Conseil d’État rappelle et affirme les principes applicables : « l’autorité chargée de la gestion du domaine public peut autoriser une personne privée à occuper une dépendance de ce domaine ou à l’utiliser en vue d’y exercer une activité économique, à la condition que cette occupation ou cette utilisation soit compatible avec son affectation et sa conservation ; que la décision de refuser une telle autorisation, que l’Administration n’est jamais tenue d’accorder, n’est pas susceptible, par elle-même, de porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie, dont le respect implique, d’une part, que les personnes publiques n’apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi et, d’autre part, qu’elles ne puissent prendre elles-mêmes en charge une activité économique sans justifier d’un intérêt public » (CE, 29 oct. 2012, Cne Tours, cité supra n° 24 . – V. JCl. Propriétés publiques, Fasc. 79-50).

 

1° Opposabilité du droit de la concurrence

 

105. – Opérance du droit de la concurrence – Le juge administratif contrôle la légalité des actes administratifs au regard du droit de la concurrence, en particulier de l’ordonnance du 1er décembre 1986 dont les dispositions sont actuellement codifiées aux articles L. 410-1 et suivants du Code de commerce. Dans ses premières manifestations, cette préoccupation visant à faire respecter la concurrence est ancienne, comme en témoigne par exemple un arrêt du Conseil d’État du 1er juillet 1936, Sieur Néri (CE, 1er juill. 1936 : Rec. CE 1936, p. 720), rendu à propos de la contestation d’un refus opposé à la demande de construction sur un trottoir dépendant du domaine public national, dans lequel le Conseil d’État considère que le refus « est justifié par l’intérêt de la circulation et que le sieur Néri n’établit pas qu’il ait été formulé en vue de favoriser un de ses concurrents ». Le moyen a été écarté, mais considéré comme opérant. L’applicabilité du droit de la concurrence sera clairement affirmée par l’arrêt de Section du Conseil d’État en date du 26 mars 1999, Société Eda, dans lequel la Haute juridiction administrative a affirmé que « s’il appartient à l’autorité administrative affectataire de dépendances du domaine public de gérer celles-ci tant dans l’intérêt du domaine et de son affectation que dans l’intérêt général, il lui incombe en outre lorsque, conformément à l’affectation de ces dépendances, celles-ci sont le siège d’activités de production, de distribution ou de services, de prendre en considération les diverses règles, telles que le principe de la liberté du commerce et de l’industrie ou de l’ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986, dans le cadre desquelles s’exercent ces activités ; il appartient alors au juge de l’excès de pouvoir, à qui il revient d’apprécier la légalité des actes juridiques de gestion du domaine public, de s’assurer que ces actes ont été pris compte tenu de l’ensemble de ces principes et de ces règles et qu’ils en ont fait, en les combinant, une exacte application » (CE, sect., 26 mars 1999, n° 202260, Sté EDA : Rec. CE 1999, p. 425, concl. J.-H. Stahl ; JCP G 1999, IV, 220, obs. M.-C. Rouault ; AJDA 1999, p. 427, note M. Bazex ; D. 2000, p. 204, note J.-P. Markus ; RDP 1999, p. 1545, note S. Manson). Aussi les libertés publiques peuvent-elles être opposées à la collectivité propriétaire ou gestionnaire des dépendances du domaine public, qui doit également veiller au respect du droit de la concurrence. Dans un avis du 22 novembre 2000, Société L et P Publicité SARL, le Conseil d’État a considéré que les actes de police étaient également soumis à cette obligation (CE, avis, 22 nov. 2000 : JurisData n° 2000-061381 ; JCP E 2001, pan. p. 1164, note M.-C. Rouault ; RFDA 2001, p. 872, concl. Austry ; AJDA 2001, p. 198, note M.-C. Rouault ; Dr. adm. 2001, comm. 2001 et 1, repères p. 3, J.-B. Auby ; D. affaires 2001, p. 1235, obs. G. Gonzalez ; D. affaires 2001, p. 2110, N. Albert). Cette obligation concerne donc à la fois les permissions de voirie et les permis de stationnement, contribuant là aussi à leur rapprochement.

 

2° Abus de position dominante

 

106. – Moyen tiré de la position dominante conférée par l’octroi d’un titre à un tiers – L’exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d’entreprises d’une position dominante sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci est prohibée par les dispositions de l’article L. 420-2 du Code du commerce. La collectivité propriétaire ou gestionnaire des dépendances du domaine public doit veiller à ne pas contrevenir à cette disposition. Ce n’est pas la position dominante qui est sanctionnée, mais le fait que l’opérateur soit placé dans une situation où il puisse en abuser. Un tiers peut se voir refuser une autorisation au profit d’un autre opérateur économique. Or, l’Administration doit veiller à ne pas délivrer un titre qui aurait pour effet de placer son titulaire en situation d’abuser de sa position dominante (rappr. CE, 3 nov. 1997, Sté Million et Marais : RFDA 1997, p. 1228, concl. J.-H. Stahl ; AJDA 1997, p. 945, chron. T.-X. Girardot, F. Raynaud ; AJDA 1998, p. 97, note O. Guezou ; D. 1997, inf. rap. p. 259). Aussi, « la personne publique ne peut toutefois délivrer légalement une telle autorisation lorsque sa décision aurait pour effet de méconnaître le droit de la concurrence, notamment en plaçant automatiquement l’occupant en situation d’abuser d’une position dominante, contrairement aux dispositions de l’article L. 420-2 du Code de commerce » (CE, 23 mai 2012, RATP, cité supra n° 99 ).

 

107. – Position dominante conférée par le montant de la redevance – Ce peut être également par le montant des redevances exigées des occupants qu’une position est dominante (CAA Douai, 5 mai 2011, n° 09DA01802, Sté SMEG SA). La ville de Paris qui dispose, sur son territoire, d’une position dominante sur le marché de l’accès à des infrastructures souterraines permettant le déploiement d’installations de filaires de communications électroniques détient une position dominante sur ce marché, mais elle ne fait pas pour autant une exploitation abusive de sa position au regard des tarifs appliqués aux occupants qui ne revêtent pas un caractère excessif (CAA Paris, 14 janv. 2010, n° 08PA04830, Sté Viatel Opérations).

 

108. – Application par le juge administratif – Le juge administratif combine le droit de la concurrence avec les nécessités « de l’intérêt du domaine et de son affectation, et de l’intérêt général », comme cela ressort de l’arrêt Société EDA. Ainsi, des considérations d’intérêt général peuvent primer sur le strict respect du droit de la concurrence, dans une mesure qui reste à définir par le juge administratif. Par exemple, une autorisation d’occupation peut légitimement être refusée pour protéger un service public qui exerce la même activité que celle envisagée par le pétitionnaire. Le Conseil d’État a considéré, dans son rapport public de 1999, que « la Cour de justice et le Conseil d’État s’accordent donc pour estimer, d’une part que les intérêts de la collectivité devraient prévaloir sur les intérêts particuliers des opérateurs individuels [...] et enfin, qu’il y a lieu d’y déroger [au droit de la concurrence] si une finalité d’intérêt général – l’accomplissement d’une mission de service public ou de service d’intérêt économique général – est compromise » (Conseil d’État, Rapport public 1999 : Doc. fr., p. 352). Cette position reste à confirmer par la jurisprudence. Il n’est en outre pas certain que la pratique qui consiste à octroyer au concessionnaire municipal l’exclusivité de l’affichage sur les bâtiments communaux et les palissades de chantier (pour des raisons financières, la redevance étant plus élevée), jusqu’ici considérée comme légale par le juge administratif (CE, 2 mai 1969, Sté d’affichage Giraudy : Rec. CE 1969, p. 238 ; AJDA 1970, II, p. 110, note A. de Laubadère), résiste à la confrontation avec le droit de la concurrence.

 

3° Absence d’atteinte intrinsèque à la liberté du commerce et de l’industrie

 

109. – Liberté opposable – Le juge administratif a toujours vérifié que le refus d’autorisation ou l’autorisation accordée ne porte pas atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie (par exemple, CE, 6 nov. 1998, Assoc. amicale des bouquinistes des quais de Paris : D. 1999, inf. rap. p. 6 ; LPA 1999, n° 23, note F. Colin). C’est d’ailleurs l’une des conditions de délivrance d’un permis de stationnement expressément précisée par l’article L. 2213-6 du Code général des collectivités territoriales. Cette liberté ne fait pas obstacle à l’exercice par l’Administration de son pouvoir de police de la conservation ou du stationnement (CE, 2 mai 1969, Sté d’affichage Giraudy, cité supra n° 108 . – CAA Marseille, 16 févr. 1999, El. S., cité supra n° 80 . – CAA Marseille, 5 févr. 2002, n° 978MA01916, EURL Le Petit Faubourg. – V. aussi CE, 15 mars 1996, Synd. des artisans, fabricants de pizza non sédentaires Provence-Côte d’Azur, cité supra n° 21 ).

 

110. – Absence d’atteinte – La décision de refus de délivrer une autorisation comme le fait de la délivrer n’est pas susceptible, par elle-même, de porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie. Le respect de cette liberté implique, d’une part, que les personnes publiques n’apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi et, d’autre part, qu’elles ne puissent prendre elles-mêmes en charge une activité économique sans justifier d’un intérêt public (CE, 23 mai 2012, RATP, cité supra n° 99 . – CE, 29 oct. 2012, n° 341173, Cne Tours, cité supra n° 18 . – V. JCl. Propriétés publiques, Fasc. 79-50).

 

D. – Responsabilité pour faute

 

111. – Responsabilité – Il a toujours été considéré que l’Administration disposait d’un large pouvoir d’appréciation pour délivrer une autorisation ou refuser de faire droit à une demande en ce sens. Les administrés n’ont en effet aucun droit à se voir délivrer un tel titre et l’appréciation de l’intérêt général justifiant le refus est laissée à la discrétion de l’Administration, sous le contrôle du juge. C’est ainsi qu’il a été considéré qu’un refus ne pouvait être déféré à la juridiction administrative (par exemple, CE, 6 mars 1885, Bonhomme : Rec. CE 1885, p. 266), avant qu’un tel recours aux fins d’annulation soit finalement admis.

 

Si une décision refusant d’accorder une autorisation est illégale, cette illégalité ouvre droit à réparation (par exemple, CE, 20 nov. 2009, n° 315130, Cne Nîmes c/ SARL La Kiosque des Arènes. – après renvoi, CAA Marseille, 4 déc. 2012, n° 10MA04645, SARL Le Kiosque des Arènes).

 

112. – Mais le contentieux de la responsabilité administrative porte toujours les stigmates du large pouvoir de l’Administration en la matière. Il a ainsi par exemple pu être jugé que « si le préjudice financier invoqué par M. R. résulte, selon celui-ci, de la perte des bénéfices attendus de l’opération commerciale qu’il avait projetée, le refus qui lui a été incompétemment opposé ne peut, eu égard au large pouvoir d’appréciation dont dispose l’Administration en matière d’octroi de permission de voirie, être regardé comme l’ayant privé d’une chance sérieuse d’obtenir l’autorisation sollicitée ; que, par suite, le préjudice allégué par M. R. ne peut être regardé comme résultant directement de la faute commise par la commune » (CAA Bordeaux, 22 oct. 2002, n° 98BX01445, R.).

 

nos activités, nos écrits |
ユルスナールの靴 |
Mermozabibac20172018 |
Unblog.fr | Annuaire | Signaler un abus | Actualitesnews
| Meteoalertefranceprevisions
| Uncafeaparis